Após a descrição de cada “etapa” do processo, mesmo sabendo que elas não aconteceram de maneira linear como a teoria do ciclo pode subentender, é necessário concentrar na análise mais crítica, por meio de alguns critérios de governança. Também foram utilizadas contribuições teóricas da literatura sobre o processo de “policy making” para responder às três questões que sumarizam de maneira mais determinante o que se deseja saber desse momento de entrada na agenda, formulação e implementação inicial do SLAPR.
Quais foram os principais fatores que levaram à entrada do desmatamento ilegal na agenda política do MT?
Por meio da análise dos motivos apontados pelos entrevistados, pode-se afirmar que
essa etapa de detecção do problema e entrada na agenda política foi muito influenciada pela esfera e agenda internacional. Segundo Howlett e Ramesh (1995), as políticas públicas
são constituídas de subsistemas formados por atores que lidam com os problemas da esfera pública. Esses “atores” incluem instituições políticas (organizações) públicas, organizações da sociedade, como grupos organizados de interesse, ONGs, mídia, igrejas, entre outros, além de grupos internacionais e instituições financeiras que operam no país onde a política se realiza (Figura 5.4).
Figura 5.4– Atores iniciais envolvidos na percepção e colocação do problema do desmatamento na agenda pública do estado do MT.
Fonte:segundo modelo de Howlett e Ramesh (1995).
De acordo com o neo-institucionalismo sociológico, pensando instituições como cognição, valores, visões de mundo e regras formais e informais (ZUCKER, 1987), a lógica institucional que aparecia até então no estado não era a ambientalista, pois o estado ainda era uma área de abertura de fronteira agrícola em franca expansão na década de 1990, contudo essa lógica com abordagem desenvolvimentista perdia legitimidade continuamente. Como também havia uma lógica com abordagem ambientalista muito forte, percebida tanto através das políticas públicas federais na área de meio ambiente (LAURENCE, 2001), quanto pelas prescrições internacionais em termos de financiamento e comércio (MARTINEZ-ALIER; JUSTMET, 2001), houve uma confluência de interesses para uma mudança da lógica institucional que se expressou na política ambiental do MT naquele momento. Os teóricos do institucionalismo sociológico sustentam que
uma vez confrontado com uma situação, o indivíduo deve encontrar um meio de identificá-la e de reagir a ela, e que os cenários ou modelos inerentes ao mundo da instituição lhe oferecem os meios de resolver uma e outra dessas tarefas, não raro de modo relativamente simultâneo” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 210).
Ou seja, o governo estadual, naquele momento, deveria dar legitimidade a sua forma de produção agrícola, pois o ritmo como vinham acontecendo os desmatamentos e as
Organização do sistema internacional Organização da sociedade; pressão da mídia nacional e internacional e das grandes ONGs internacionais Organização do Estado Assinatura do Pacto Federativo; MMA/ PPG7 Pressão via instituições multilaterais:
consequências ambientais do processo lhe retirava essa legitimidade38; por outro lado, colocar na agenda pública do estado um problema óbvio, mas pouco criticado/ problematizado localmente, era dar margem a uma lógica institucional ambientalista que existia num ambiente cultural mais amplo (HALL; TAYLOR, 2003), o que também lhe poderia render legitimidade política frente à esfera nacional e internacional. Andersson e Ostron (2008), mais na linha do neo-institucionalismo da escolha racional, indicaram por meio de trabalho empírico em três países da América Latina sobre descentralização, que os executivos locais são mais susceptíveis para investir em governança municipal na área de recursos naturais, quando percebem claros incentivos institucionais para fazê-lo. Nesse caso, “incentivos” podem ser na esfera econômica, política (legitimidade entre os eleitores) e social (prestígio entre os pares).
Ademais, Weiss (2001) e Grindle (1999) apontam que o motivo de muitos políticos apoiarem mudanças políticas durante os anos 1980 e 1990 podem estar relacionados com os programas internacionais de reforma política que aconteceram em diversos países (sejam os ex-socialistas, ou países que saíam de ditaduras militares como o Brasil na década de 1980) e que encorajavam o governo a adotar novas instituições políticas39 e novas regras de governança. A descentralização era uma delas. Alguns governos se mostraram favoráveis, pois já era uma lógica conhecida, e várias outras áreas, como saúde e educação, já vinham sendo descentralizadas. Ou seja, pode ter iniciado de forma exógena, mas de alguma maneira aquela lógica institucional do Estado em rede e da descentralização de decisões já havia se tornado endógena em vários estados federados como o MT.
De forma sintética, pode-se dizer, então, que havia uma sinergia de todos os motivos citados anteriormente para justificar a descentralização e a emergência de políticas florestais estaduais que combatessem o desmatamento: a) falta de legitimidade do IBAMA frente à execução do Código Florestal no estado; b) falta de dados empíricos sobre a legalidade dos desmatamentos no estado (o que gerava cobranças da mídia e dos organizações nacionais e internacionais); c) estímulo para elaboração via programas internacionais como PRODEAGRO e PPG7. Contudo, todos eles originam de forma mais direta ou indireta uma cobrança internacional (seja de instituições financiadoras ou ONGs internacionais) na melhoria das governanças nacionais e locais. Isso implica dizer que os estímulos tiveram natureza exógena, mas que foram assimilados e se efetivaram em
38 Esse processo será bastante detalhado no capítulo 8.
39 Quando o texto se referir à instituição como uma organização política a denominação será
políticas públicas estaduais como o SLAPR, gerando uma grande repercussão não só para toda Amazônia Legal, como também entre os financiadores (entrevistado 1).
Em que medida a descentralização contribuiu para elaboração de uma política mais participativa a partir das organizações locais?
Como explicado anteriormente, a descentralização e a elaboração do SLAPR foram praticamente processos simultâneos e tiveram várias causas em comum (embora não sejam idênticas). Assim, corroborando parte da literatura que entende que a descentralização não levaria a um processo automático de maior participação de organizações locais (CASTELLS, 1998; ARECHE, 1996; HARRIS, 2001), o caso do SLAPR demonstra que houve uma participação muito pequena de instituições locais não governamentais na formulação da política. Nem a FAMATO, talvez a organização da sociedade civil mais interessada, teve uma participação efetiva. Na verdade, o SLAPR foi uma política que enquadrou muito bem na metáfora dos institucionalistas tradicionais que imaginavam a formulação de políticas públicas sendo feita por burocratas sentados ao redor de uma mesa. Segundo John (1998), a burocracia é o foco dos institucionalistas (antigos), por causa de importância do Estado e da fraqueza do legislativo em muitos países da Europa. Destarte, o “modelo de burocracia política argumenta que as interações com as burocracias explicam a elaboração das políticas muito mais do que a interação com os políticos” (p. 49). Obviamente isso mudou no transcorrer do SLAPR, e o governador, na época, deu o apoio necessário, mas em termos de formulação seguiu muito o modelo institucionalista, já que as ideias e os conceitos envolvidos no SLAPR saíram de cabeças de burocratas /técnicos do âmbito do SPRN/ MMA e da extinta FEMA, no MT, com pouquíssima interferência de outras organizações. Isso aconteceu mesmo a despeito de algumas oficinas que o PPG-7 ajudou a promover. É inegável que houve participação de outros atores (conforme figura 5.2), mas foi num nível de participação mais informativo que Arnstein (1969) classificaria como “nível mínimo de concessão de poder”.
Mas, por que essa falta de abertura para participação, sobretudo, de produtores rurais, que eram os atores-alvo da política pública?
Há algumas hipóteses para isso. Percebe-se, por parte dos formuladores entrevistados, que haveria uma dificuldade de argumentação com os produtores rurais acerca do novo instrumento. Na justificativa de que a política não se efetivaria, há uma fuga sobre a discussão dos conflitos de interesses que, nesse caso, significaria contrariar os interesses do grupo hegemônico economicamente no estado. Há uma fuga do confronto entre a lógica institucional ambientalista e desenvolvimentista.
E por que ocorre esse fenômeno? Provavelmente por despreparo do estado subnacional para um debate com argumentos convincentes e racionais e falta de uma politização da discussão. Harris (2001) observa criticamente que essa pretensa democracia, ancorada em princípios da boa governança como participação e empoderamento, pode esconder ideias enganosas, que são usadas como uma “cortina de fumaça” sobre a natureza e os efeitos do poder, resistindo aos prospectos da democracia (na sociedade civil) sem os inconvenientes da política contestatória e dos conflitos de ideias e interesses que são partes essenciais da democracia. O autor completa dizendo que esses argumentos de boa governança excluem a “sociedade política” da sociedade civil, que o discurso é “deliberadamente apolítico” de uma forma que é, no limite apoiador, da ortodoxia neoliberal (p.26), influenciando no desmonte do Estado.
Resumindo, esse esquive da discussão e da falta de participação coordenada pode significar a fragilização do estado (não preparado para a discussão numa esfera descentralizada) e a falta de politização na formulação do instrumento, que deveria ter sido aberto não só para o setor produtivo de larga escala, mas para todos os setores, inclusive os pequenos produtores, índios, comunidades tradicionais e outros grupos que têm interesse na conservação das Reservas Legais e APPs tanto quanto o setor privado. Essa discussão ampla daria suporte para que o governo tivesse muito mais legitimidade na implementação da política.
No lugar da discussão na formulação da política, o papel da ciência e da tecnologia envolvido no instrumento tomou um lugar de destaque (ver capítulo 9). Essa super valorização da tecnologia é notada em várias entrevistas, sobretudo, nas dos técnicos do estado. Segundo um entrevistado, que não foi envolvido diretamente na formulação, mas que fazia parte da equipe do PPG-7 no estado, não foi pensado nenhum outro instrumento de compensação, além do instrumento de comando e controle. “Eles só agregaram a tecnologia” (entrevista 3).
Habermas (1968) declara que, na sociedade tecnocrática, o interesse instrumental subjuga o interesse emancipatório, criando o mito da ciência e da tecnologia. Não que a incorporação de tecnologia a um sistema de comando e controle não fosse algo inovador, contudo sem muita serventia se não associado a uma estrutura organizacional forte, mas ao mesmo tempo mais flexível e que fosse entendida pelos atores envolvidos na política para que não se transformasse numa caixa preta.
Quais os conflitos e novos problemas gerados a partir da implementação (inicial) do SLAPR?
Vários desses conflitos aconteceram dentro do “domínio” de alguns princípios administrativos considerados importantes para o funcionamento do “Estado em rede”, que também coincidem com as esferas de “princípios da boa governança”. A seguir serão analisados alguns desses conflitos.
a) O primeiro conflito se relaciona com o princípio da subsidiariedade e coordenação:
conflito com o órgão executor da política florestal anterior: IBAMA. Percebe-se claramente
que não se conseguiu estabelecer uma relação de cooperação entre os dois órgãos com abertura de novos espaços de ação conjunta, como observou Godard (1997) (ver Cap.2). Uma das hipóteses dentro da literatura sobre descentralização confirmada por depoimentos de atores envolvidos (entrevistas 7,9,10), é a da “percepção” da perda de poder (não só administrativo), mas, sobretudo de agentes locais do IBAMA (SACARDUA; BURSZTYN, 2003). Contudo, é necessário uma guinada perceptiva, que leva a um outro tipo de entendimento: quanto mais descentralização, mais necessidade de fortalecimento (ARECHE, 1996) e, muitas vezes, de intervenção do governo central (HARRIS, 2001), como foi demonstrado em alguns casos empíricos, inclusive na história posterior do SLAPR. b) O segundo conflito se relaciona com o princípio da subsidiaridade e da retroação de gestão:
conflito sobre a descentralização de serviços de licenciamento. Esse ponto sobre a terceirização é ponderado negativamente na avaliação do SLAPR pelo MMA (2005), pelo Ministério Público Estadual e também por alguns envolvidos na elaboração do SLAPR (entrevista 3). Segundo o princípio administrativo da subsidiariedade (CASTELLS, 1998) e dos novos tipos de governança híbrida (AGRAWAL; LEMOS, 2006), o que aconteceu foi um procedimento institucional legal, com tendência a ser mais frequente na esfera pública. Nesse sentido, o próprio exemplo da “terceirização” dos serviços do SLAPR, para uma em empresa privada, também podia ser chamada de “parceria” (AGRAWAL; LEMOS, 2007), já que parte da receita do licenciamento era destinada à FEMA (60%) e parte era para Tecnomapas (40%) (entrevista 7).
Contudo, o que se observa é um processo de dependência cada vez mais estreito da empresa terceirizada e não somente na implementação inicial (entrevistado 3). Após o período inicial, faltou a retroação da gestão para identificar essas dificuldades. Essa ação também pode ser interpretada, numa visão mais estruturalista, como um desmonte do
Estado que gerou fragilidades técnicas e administrativas, além de não criar uma memória institucional (AMES; KECK, 1998).
c) O terceiro conflito se refere à participação, transparência e accountability:
conflito com os produtores rurais (organizações de classe que os representa como a FAMATO) e projetistas (profissionais liberais elaboradores dos projetos). Sobre a
participação já foi falado, mas o que cabe ressaltar é que, embora numa política de C&C (comando e controle) como essa, conflitos sejam esperados, dentre os quais, os provenientes por causa da falta de explicações necessárias nesse período inicial para preparação dos projetos, gerando desconhecimento, descontentamento com a não aprovação de muitos processos e, também uma falta total de flexibilização. As regras deveriam ser cumpridas, mas não houve no período de formulação a preocupação com, por exemplo, o formato do projeto, o que gerou mudanças contínuas e uma dose de improviso considerável na política. Como reconheceu a coordenadora do PPG7 no MT:
O que mais importou na época e os pontos que foram mais discutidos foram utilizar essa tecnologia nos instrumentos comando e controle e mudar a forma de fiscalização (de aleatória para conduzida). No entanto, muitos eram os pontos a serem vistos tais como roteiros, projetos, capacitação, o preparo e a discussão da sociedade, a pequena propriedade (entrevista 2).
O que resultou desses desentendimentos foi uma hiper-simplificação do projeto de licenciamento com a checagem de somente a RL e APP, que são considerados os pontos críticos dentro das propriedades rurais. Contudo, perdeu-se a oportunidade de integrar outras esferas ambientais como gerenciamento de fauna e dos recursos hídricos, por exemplo.
Quanto à transparência do processo, até esse período, não havia nenhum instrumento que possibilitasse ao público acompanhar o que estava sendo licenciado, quais propriedades notificadas ou mesmo um ranqueamento para saber em que ordem de entrada estavam os processos. Tampouco, havia a quantidade de desmatamentos autorizada disponível ao público de uma forma mais prática como, por exemplo, a internet. Informações também sobre a quantia de recolhimento das taxas do sistema não eram fornecidas. Ou seja, não havia nenhuma forma de accountbility, a não ser nas apresentações públicas feitas pelos coordenadores do programa aos técnicos e produtores rurais.
Com a entrada de uma nova política pública no cenário político econômico de um Estado, seja na esfera nacional ou subnacional, aparecem sempre novos problemas, até porque uma política pública tem um tempo de desenvolvimento e maturação, que requer
ajustes ou mudanças mais drásticas. Durante esse processo inicial de implementação de 2000 a 2002 do SLAPR no estado do MT, alguns problemas retroagiram no ciclo e entraram na agenda pública, fazendo com que fossem necessárias novas normas legais. Foram destacados três problemas mais relevantes que ainda estão com soluções pendentes:
a)Passivos de RL: com os licenciamentos das propriedades, houve a constatação empírica
de que muitas propriedades rurais possuem passivos ambientais em relação ao tamanho previsto para Reserva Legal, sobretudo aquelas em regiões de desmatamento mais consolidado, como acontece no sudoeste, sul e sudeste do estado. O Código Florestal dava opções de recuperar, regenerar ou compensar em outro local. O problema é que os proprietários não queriam recuperar a RL na própria área em função do alto custo- oportunidade de não usar a terra (entrevistado 1). A saída pensada pelo governo foi uma legislação que autorizava a compensação de RL em áreas de Unidades de Conservação estaduais (lei 7330/2000). “A compensação consistia em comprar terras privadas com vegetação nativa em Unidades de Conservação da Natureza estaduais e doar para o estado do Mato Grosso” (MULLER, 2001). Isso resolveria o problema dos passivos ambientais dos produtores e a questão fundiária das UCN do estado. Importante ressaltar que o Código Florestal somente permite a compensação de RL em UC para propriedades que desmataram até 1998. Contudo, o órgão não apresentou resposta satisfatória às demandas crescentes de compensação que foram aparecendo. Até setembro de 2007, só haviam sido liberadas no máximo cinco compensações de RL em UCN pela SEMA (entrevistado 1; informações obtidas na SGF/ SEMA em set./2007).
b) Questão fundiária mal resolvida: o estado, não fugindo à regra da Amazônia Legal, tem ainda muitos problemas fundiários. Isso significa áreas de posses e grilagem de terras. Mas também significa matrículas de propriedades mal dimensionadas, sem pontos suficientes para poder interpretar seus limites. Todos esses problemas, que foram sendo acumulados ao longo dos anos de ocupação do estado, vieram à tona com o Licenciamento Ambiental, pois havia necessidade de confrontar a área da matrícula com a área real da propriedade.
Para as propriedades que tinham escritura e matrícula era mais fácil se houvesse algum excedente; a FEMA até tolerava no início um excedente de 15% no valor da matrícula. No entanto, o maior problema se deu com as áreas de posse. Tanto em propriedades com matrículas, quanto em posses, o Código Florestal prevê o dever de se deixar RL e APP. Mas como fazer em caso de desmatamento? Segundo o ex-coordenador do Sistema, “o Código Florestal dá o direito a quem é posseiro de ter uma autorização de desmate”. Ele argumenta que a pessoa, para possuir um título definitivo, necessita fazer
benfeitorias na propriedade. “Se você retira o direito de desmatar legalmente, como se dá um título a uma pessoa que desmatou ilegalmente?” (entrevistado 1). Já o promotor do MP argumenta que o objeto a ser licenciado é a atividade na propriedade e que isso pode ser possível na posse, no entanto isso não pode ser “peça” para justificar a posse definitiva da propriedade, e “o palco para resolução desses problemas fundiários é no judiciário e não no Órgão Ambiental” (entrevistado 4). Esse ainda é um problema em aberto e, atualmente, (2007) a Sema não autoriza desmatamento em áreas de posse. No entanto concede a Licença Ambiental.
c) Licenciamento de pequenas propriedades e assentamentos rurais: a partir da assinatura
do segundo Pacto Federativo no final de 2005, a SEMA ficou responsável por licenciar as propriedades de todo estado, independente do tamanho. Assim, instalou-se mais um problema: dificuldades/falta de condições financeiras para o pequeno e médio proprietário custear um projeto de licença ambiental e resolução dos possíveis passivos existentes nas pequenas propriedades. Segundo uma das entrevistadas do PPG-7, uma das falhas na elaboração da política foi não se ter pensado nas pequenas propriedades. Em 2006, o OGA começou a trabalhar com o Licenciamento Simplificado para essa categoria de propriedades. Contudo, outro impasse ainda é o Licenciamento dos Assentamentos Rurais. Há uma pressão do INCRA nacional para se fazer esses licenciamentos no estado, porém o nível de irregularidade fundiária e ambiental é grande empecilho para a tramitação do processo. Até 2007, havia somente um Licenciamento de Assentamento Rural proveniente de Reforma Agrária aprovado (Assentamento Ena II, no município de Feliz Natal).
Esses três problemas, que já existiam, mas que se tornaram mais evidentes a partir do licenciamento, não são objetos de análise em separado, mas serão comentados ao longo do trabalho.
5.6 CONCLUSÃO
O problema dos desmatamentos e queimadas entra de fato na agenda política do estado do Mato Grosso com a assinatura do Pacto Federativo entre MMA e FEMA- MT, em 1999. Vários fatores contribuíram com o início da descentralização da política florestal para o estado, contudo os mais determinantes parecem ter sido provocados por estímulos externos, de natureza socioeconômica, como os financiamentos e pressão política internacionais.
O objetivo principal era qualificar esses desmatamentos, já que o INPE já realizava o monitoramento quantitativo do bioma amazônico desde 1988. Assim, o grande desafio era
como elaborar um instrumento diferente do que estava sendo feito até então pelos Órgãos Federais. Era necessário que o licenciamento e a fiscalização alcançassem um estágio tecnológico semelhante ao monitoramento. Nesse sentido, o grande “salto” do programa foi montar um sistema baseado no tripé licenciamento, monitoramento e fiscalização (depois foi incluída a responsabilização), com utilização de sensoriamento remoto e sistema de informações geográficas (SIG). Essa atualização tecnológica direcionaria o futuro do