Reafirmando a não-linearidade da teoria dos ciclos das políticas públicas, a formulação e a implementação foram construídas praticamente de forma simultânea no caso do SLAPR. Não houve um estágio em que se requeressem estudos prévios, análise de impactos e tantos outros procedimentos necessários para se formular uma política pública. Foi um processo muito rápido e sem construção coletiva (participação) planejada.
O sistema começou a ser idealizado ao final de 1999 com a criação da Diretoria de Florestas. A equipe que elaborou a concepção do SLAPR era toda do estado do MT, inclusive a representante do MMA / PPG-7 (entrevistada 2). Era composta de aproximadamente 10 pessoas da Diretoria de Florestas da ex- FEMA, além dos membros que trabalhavam no PPG-7. O coordenador da política, bem como todos os outros entrevistados, afirmou que a equipe tinha um irrestrito apoio político do presidente da FEMA e do governador do estado, Dante de Oliveira. Esse apoio, de certa forma, desmobilizou no estado as manifestações contrárias.
Houve uma reação contrária forte de parte dos produtores, mas foi de certa
forma contida a partir do apoio político que a implementação política dispunha, inclusive do próprio governador Dante de Oliveira. E a idéia foi
muito bem aceita pelo MMA que via nisso uma saída para dar uma resposta sobre a questão do desmatamento. Ocorria que até aquele momento, ninguém no Brasil podia responder a pergunta de quantos hectares do total do desmatamento do ano era autorizado ou licenciado. E o sistema prometia isso [...]” (entrevistado 3)
John (1998) ao analisar as burocracias, corrobora essa situação empírica, declarando que, quando há uma clara sinalização de que o líder político (presidente, governador) queira uma política aprovada, não há muita oportunidade para os burocratas disputarem entre eles outras alternativas. Segundo o autor, o que o modelo burocrático não explica é por que, em certos tempos e em determinados setores, a coordenação de algumas políticas é mais factível que outras.
Contudo, apesar das declarações dos atores que denotaram um apoio importante dado pelo governador na época, o Relatório da Oficina do SLAPR, realizada em fevereiro de 2008, aponta que
o apoio político do governador do estado não foi o ponto de partida. A iniciativa partiu de uma proposta técnica, que a partir do avanço de sua divulgação na mídia nacional, como um sistema que apoiava o controle do desmatamento, gerou o posicionamento e o apoio do governador, que compartilhava da visão da insustentabilidade do modelo baseado no desmatamento ilegal (Relatório workshop SLAPR - IBAMA - Brasília, 25 a 27 de fevereiro de 2008).
O desafio era elaborar um tipo de fiscalização diferente do que o IBAMA havia feito até então. A fiscalização, além de onerosa, não estava sendo eficaz, segundo o coordenador do Programa. O grupo do PPG7 também tecia pesadas críticas sobre a forma onerosa com que se faziam as campanhas na Amazônia (entrevista 7). O monitoramento estava tendo resultado exitoso com a utilização da tecnologia de sensoriamento remoto pelo INPE; era necessário, então, fazer com que a fiscalização e o licenciamento alcançassem o
mesmo estágio que o monitoramento. Mas os novos formuladores questionavam a forma de fiscalizar um estado de 90 milhões de hectares com uma estrutura reduzida que a FEMA possuía na época, contando com uma equipe formada com pouco mais de 10 pessoas. “Dentro desse estado, uma área de aproximadamente 20 milhões de hectares era identificável, pois eram Terras Indígenas e Unidades de Conservação; “mas, e os outros 70 milhões? de quem eram e como estavam sendo utilizados ambientalmente?” – questionavam os gestores (entrevistado 1).
A lógica para os formuladores (policy makers) era a de que dados só poderiam ser conhecidos se houvesse informações; e a informação, se utilizada de forma correta, geraria controle. Dessa lógica, nasce então a idéia de sistema. Era necessário trazer essa informação da propriedade para o Órgão Gestor Ambiental (OGA), e, a partir dela, planejar- se-ia sua intervenção no campo por meio da fiscalização. A grande novidade era que isso seria feito utilizando-se da tecnologia de Sensoriamento Remoto aliado ao Sistema de Informação Geográfico (SIG), por meio de um licenciamento que identificaria essa propriedade rural, na qual a atividade agropecuária se desenvolvesse. Essa identificação da propriedade, incluindo a demarcação da área de Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente, seria peça fundamental para facilitar o monitoramento dos desmatamentos, qualificando-os em legais ou ilegais e para nominar os possíveis infratores. A partir daí, era necessário conduzir uma fiscalização direcionada para as atividades em propriedades que não estivessem cumprindo o Código Florestal.
Esse era, em linhas gerais, o esboço conceitual do SLAPR e foi desse esboço que saíram os argumentos para que esse instrumento fosse implementado, utilizando recursos do PPG-7, do PRODEAGRO e do MMA (entrevista 6).
Outro argumento bastante utilizado, de acordo com os entrevistados, foi o da possibilidade de formação de corredores ecológicos por meio da locação das Reservas Legais. Tecnicamente, com a imagem da propriedade dentro do OGA, essa locação da RL seria facilitada levando em consideração os critérios estabelecidos no Código Florestal e/ou qualquer outro instrumento ordenador do planejamento da paisagem no estado e na Amazônia Legal. No entanto, objetivo principal do licenciamento, desde o início, era
identificar áreas de RL, APP e desmatamentos ilegais dentro da propriedade.
O local escolhido pelo PPG-7 para ser área piloto no estado do MT era a região Noroeste do estado, contudo essa região era bem pouco antropizada, e a maior parte dos desmatamentos estavam concentradas em outras regiões. Assim, o coordenador da equipe
de elaboração do SLAPR teve um duplo desafio: a) convencer os gestores do PPG-7 a investirem dinheiro na implementação do SLAPR, porque não haviam sido previstos recursos financeiros para isso na assinatura do convênio com o estado, e, b) expandir a área piloto para outras regiões mais antropizadas do estado (Maiores informações sobre o papel do PPG-7 no SLAPR, ver Quadro 5.2).
O programa piloto para proteção de florestas (PPG7) foi criado por uma iniciativa do G7 (grupo dos 7) em uma reunião realizada nos Estados Unidos em 1990. Para se materializar a ajuda, foi criado um Fundo Fiduciário da Floresta Tropical que era administrado pelo Banco Mundial (SEMA, 2002). Havia projetos para conservação das florestas distribuídos em 3 grandes subprogramas. O subprograma de políticas e recursos naturais (SPRN) tinha por objetivo estruturar e fortalecer os OEMAS dos estados amazônicos. Em 1994, foi feita a primeira visita ao Brasil com o objetivo de doar 20 milhões de dólares ao país. As fontes de recursos internacionais vinham do RTF (Rain Forest Trust Fund), CCE (Comissão da Comunidade Européia) e KFW (Banco Crédito para Reconstrução) da Alemanha. As instituições que ofereciam cooperação técnica eram a GTZ (Cooperação Técnica Alemã) e o DfiD (Departamento para o Desenvolvimento Internacional Inglês). No Brasil, deveria também haver uma contrapartida dos governos federal e estaduais, sendo a instituição coordenadora do projeto piloto, o Ministério do Meio Ambiente.
O SPRN se estruturou em cinco projetos: 1) fortalecimento institucional; 2) zoneamento; 3) monitoramento; 4) fiscalização e controle; 5) gerenciamento e suporte. Os projetos 2, 3, e 4 deveriam ser executados em áreas-piloto. A área-piloto no Mato Grosso foi a Região Noroeste, justamente por ser a menos antropizada no estado. A região era formada pelos municípios de Juína, Castanheira, Juruena, Cotriguaçu e Aripuanã.
Mato Grosso recebeu cooperação técnica do Reino Unido (DfiD) e recursos do RFT, e o projeto para o estado (com a contrapartida) foi orçado inicialmente em US$ 6.758.186,00.
O estado do MT iniciou sua participação no SPRN em 1994; em 1997, o programa foi re-estruturado sendo agrupado em novos projetos: 1) Projeto de Gestão ambiental integrada (PGAI); 2) projetos institucionais e 3) administração do subprograma. Em 1999, quando foi assinado o Pacto Federativo entre o governo do estado e o governo federal, com a criação da nova diretoria de recursos florestais (DRF), houve a necessidade de se estruturar essa nova diretoria para receber as novas funções florestais descentralizadas pelo Governo Federal para o estado. Em fevereiro de 2000, com a visita da equipe do MMA e BM ao estado para o lançamento do Programa “Amazônia Fique Legal”, a nova Diretoria Florestal (DRF) da FEMA apresenta a proposta do SLAPR e, a partir disso, inicia-se uma mudança
drástica na destinação dos recursos do SPRN para a operacionalização do novo sistema. Antes desse momento, o dinheiro do PPG-7 era basicamente destinado ao que o órgão já vinha realizando como: licenciamento industrial, levantamento de fauna e flora, educação ambiental entre outros. De acordo com entrevista do diretor da DRF/ FEMA, não havia recursos do PPG-7 disponíveis para implementação do SLAPR, porque não haviam sido previstos pela FEMA, haja vista que o OGA não fazia nem controle de queimadas, nem de desmatamento. Do valor de aproximadamente 6 milhões de dólares, somente 8 mil reais era destinado para essas atividades florestais (entrevistado 1). Essa mudança pode ter sido facilitada pela avaliação que o desempenho do SPRN vinha tendo no estado. Segundo relatório do Banco Mundial de 2000, as atividades no MT eram muito dispersas “não estando em consonância com as diretrizes do SRPN e com os objetivos do Programa Piloto voltados para a redução do desmatamento, a maximização dos benefícios da floresta em pé e o apoio para alternativas sustentáveis no uso de recursos naturais”(PINHEIRO, 2004). Outro desafio da nova diretoria foi convencer a equipe do PPG7 a atuar além da área piloto estabelecida pelo BM. Esses obstáculos foram superados de maneira satisfatória, e a implementação do SLAPR no estado do MT foi um dos resultados mais concretos da intervenção do Programa nos estados amazônicos, tanto que foi extrapolado pelo MMA para todos esses estados por meio da portaria 94/2002.
Quadro 5.2 - O PPG-7 e o Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais
Quanto aos atores que participaram na elaboração do SLAPR, nota-se que houve envolvimento em diferentes esferas de poder, desde o nível internacional até o mais local (figura 5.2). Howlett e Ramesh (1995) observam que os atores das políticas públicas podem ser divididos em cinco categorias: pessoas (políticos) eleitas, pessoas indicadas (burocratas), grupos de interesse, organizações de pesquisa e mídia de massa. Os dois primeiros estão “localizados” no corpo do Estado, os três últimos na sociedade. Juntos, eles formariam os principais elementos de um subsistema específico da política pública.
A participação do Estado na elaboração do instrumento deu-se, basicamente, pelo envolvimento de técnicos da antiga SEMA e dos técnicos do PPG-7, via SPRN. Além, obviamente da bancada política estadual, incluindo governador e deputados estaduais que aprovaram a lei (mas não se envolveram na formulação per se). Ou seja, acataram a idéia da política.
Contudo, a participação da sociedade na elaboração do instrumento foi limitada. Não houve, por exemplo, um processo organizado de participação dos produtores rurais que é o público-alvo desse instrumento (entrevistado 2). Segundo o coordenador do processo, se
houvesse tido essa participação, o instrumento não se materializaria (entrevistado1), o que foi reforçado pelo entrevistado do PPG7 (secretário técnico), segundo o qual as políticas de comando e controle têm essa característica menos participativa. Quando questionado sobre a falta de participação organizada do setor produtivo agropecuário na formulação da política, ele responde que
é polemico. Sensibilização, conversa... não tem como oferecer alguma vantagem [ao produtor]. Comando e Controle é assim mesmo, tem uma norma, tem que aplicar. Paralelamente a isso você entra com instrumentos compensatórios econômicos. É uma característica da política comando e controle. [No entanto] Se existe uma base legal isto não autoritarismo, é competência do Estado (entrevista 7)
A Federação de Agricultura e Pecuária do estado do Mato Grosso (FAMATO) foi bastante resistente ao licenciamento na ocasião de seu lançamento, no entanto, de acordo com a ex-técnica do PPG-7, uma ação que “animava” os produtores era a retirada do IBAMA do processo (entrevistada 2).
Outro técnico do PPG-7 relembra que os produtores sempre conseguiam alguma “brecha” para participação (sobretudo a FAMATO), mas “realmente foram envolvidos a partir de 2003, com a eleição do governador Blairo Maggi, oriundo da classe” (entrevistado 3).
O Ministério Público teve um papel importante no apoio ao sistema, seja nas reuniões iniciais, seja na parceria com a FEMA no segundo semestre de 2001 em campanhas conjuntas de fiscalização de desmatamento. Os Termos de Ajustamento de Conduta (TAC) eram emitidos e assinados pelos responsáveis do MP e a ex FEMA. Dentre os órgãos não ligados diretamente ao OG ambiental, como FUNAI e INCRA, na esfera federal e mesmo o INTERMAT (Instituto de terras do MT) e JUVAM (juizado volante ambiental), o que teve maior participação na etapa da formulação foi o Ministério Público Estadual, mesmo assim num nível mais informativo, que estaria dentro um nível mínimo de concessão de poder (ARNSTEIN, 1969).
Figura 5.2 - Instituições e programas envolvidos na elaboração/financiamento/execução do SLAPR
Os maiores conflitos em torno da elaboração da política ocorreram quando o PPG-7/ MMA quis ampliar a discussão e implementação desse instrumento para toda Amazônia Legal. Mas essa discussão foi mais acirrada com o próprio setor ambiental, tanto do setor público, quanto do terceiro setor. Também houve reações fortes, contestando a implementação do instrumento, vindas da bancada federal de constituintes do estado (entrevistada 2). No entanto, nota-se que, no momento dessas discussões, a idéia do instrumento já estava materializada e o que se fazia era mais um processo de esclarecimento e convencimento do que de elaboração propriamente dita. É um nível de participação que Arnstein (1969) chama de informação e pacificação.
Sobre a reação dos órgãos públicos envolvidos a respeito da descentralização das questões florestais, o coordenador do sistema e o ex-secretário do OGA comentam que havia uma multiplicidade de opiniões: O MMA apoiava; o IBAMA em Brasília estava dividido; e o IBAMA no Mato Grosso, de forma geral, não concordava. “As discordâncias eram de aspectos técnicos”, mas a diretoria do MMA mais envolvida com a questão amazônica já tinha se convencido da idéia (entrevistado 6). Contudo, o secretário técnico do PPG7 em Brasília é mais enfático em relação ao papel de oposição e conflito do IBAMA no processo. Segundo ele, os motivos da falta de apoio do IBAMA envolvem, entre outros, perda de espaço na arena fiscalizatória.
DfiD KIW Bco. MUNDIAL RFT GTZ CCE FEMA MINISTÉRIO PÚBLICO IBAMA FUNAI FAMATO JUVAM MMA/ SPRN IBAMA ESTADOS AMAZÔNICOS ONG AMBIENTALISTAS Internacional Nacional Estadual P P G 7 P a c t o F e d e r a ti v o Programas/
Assim, o entrevistado enfaticamente disse que o “Governo Federal não aceitou essa descentralização na época, o Governo Federal boicotou. Esse boicote foi do IBAMA” (entrevistado 7). Um exemplo de boicote citado por ele foi a não colocação do centro de tecnologia envolvido no SLAPR. Segundo ele, o IBAMA poderia ter implantado a base cartográfica, se envolvido mais na parte técnica, mas, “continuou a fazer as mega- operações” (entrevistado 7).