Por que essas licenças não são liberadas com mais agilidade, se fazem parte da dinâmica das atividades econômicas com apelo relevante na economia do estado? Essa diferença temporal entre a entrada de propriedades e saídas de licenças no SLAPR atrapalha a percepção sobre a eficácia da política?
Em geral, quando os produtores rurais discorrem sobre os aspectos operacionais para se conseguir uma Licença Ambiental da Propriedade, observa-se uma queixa corrente: a demora para se obter o documento. Em entrevistas com produtores rurais, vários reclamaram com veemência do Órgão que, por um lado, exige demanda de recursos
0 500 1000 1500 2000 2500 Número de propriedades cadastradas 514 1162 2202 2351 170 7 930 933 2024 licenciada s 26 76 1442 2182 156 1 302 376 282 desmatamentos autorizados 18 72 785 1521 122 4 203 70 152 manejos 188 135 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 200 7 6% 75% 95% 83% 35% 51% 14% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Proporção licenciamento/ cadastramento (A) (B)
econômicos e de tempo. A documentação, até ser obtida, tramita numa rede fragmentada de Órgãos Públicos: INCRA, cartórios, FUNAI, etc. Por outro lado, a liberação dos documentos necessários à legalização das propriedades sob o ponto de vista ambiental demora demasiadamente (PROJETO DIALOGOS, 2006). O mesmo tipo de queixa foi detectado no questionário aplicado, em setembro de 2007, a 44 usuários do Sistema, dentre os quais, engenheiros que prestam assistência ao Órgão e produtores rurais. A maioria dos usuários achava naquele momento o sistema ruim (41,88%) e o principal motivo de insatisfação era a demora no tempo da análise (82,67%).
Dado que o tempo da economia e o tempo da natureza são diferentes do tempo da burocracia, significa dizer que, se o produtor necessita fazer algum investimento em sua área como extração de madeira ou desmatamento ou plantio, ele tem um espaço temporal delimitado ao longo do ano, pois esse tipo de atividade primária está submetido aos ciclos naturais (ou pelo menos deveria estar). Exemplificando, é difícil extrair madeira e preparar/reformar a pastagem em época de chuvas. Isso acontece também com o fogo: há um período determinado para essa prática. Como todas essas atividades dependem de Licença Ambiental e há uma demanda muito maior do que a resposta do Órgão, a consequência é bastante intuitiva: um cenário com maior tendência à ilegalidade.
Para se ter uma idéia de quanto tempo leva para se liberar uma Licença Ambiental Única, verificou-se a diferença da data de protocolo em relação à data de liberação, contabilizada por meio das planilhas de controle interno da SGF/ SEMA. O resultado, exposto na tabela 6.4, mostra que a média de liberação entre os anos 2001 e 2007 foi de aproximadamente 234 dias ou 7,8 meses. As licenças liberadas antes de 10 dias e após 1000 dias constituem aproximadamente 4% em média do total de licenças liberadas. Esse tempo provavelmente foi aumentado após 2005, dada a relação pequena entre o que entrou e o que saiu (Figura 6.3-B). Contudo, não houve como checar esses dados, pois a partir de 2006 iniciou-se um recadastramento de todos os projetos de licenciamento, ficando esse ano como se fosse o ano de protocolo. Portanto, provavelmente, o tempo médio seria maior. Isso é reforçado pela informação dos questionários respondidos pelos usuários. Dos 44 respondentes, 45% afirmaram que havia protocolado o projeto entre um a dois anos e, para 21%, isso tinha ocorrido há mais de dois anos.
Considerando 90 dias um tempo razoável para liberação de licenças de avaliação da atividade de forma geral, verificou-se que, em média, somente 37% das LAU são liberadas nesse prazo. Todo o resto demora mais que esse tempo para ter suas atividades licenciadas. Na prática, para evitar a situação de ilegalidade comentada anteriormente, o
tempo requerido no planejamento de atividades agropecuárias que necessitassem da Licença Ambiental (i.e. queimada controlada) deveria ser feito com pelo menos um ano de antecedência, considerando um tempo médio de aproximadamente oito meses para a obtenção da licença. Caso haja algum tipo de imprevisto ou pendência maior, esse tempo tende a aumentar.
Tabela 6.4. Tempo médio gasto para se liberar um Licenciamento Ambiental Rural na SEMA-MT.
Ano % das licenças avaliadas
Tempo médio para liberação (em dias)
% de LAU até 90 dias
2001 91% 176,52 28% 2002 99% 244,29 37% 2003 99% 198,95 52% 2004 98% 257,92 54% 2005 99% 291,18 45% 2006 100% 154,77 36% 2007 100% 313,503 8% Média 98% 233,8761429 37%
Fonte: Superintendência Gestão Florestal. Documento de controle de liberação de licenças.
* Nesses anos houve um recadastramento na data do protocolo, e toda entrada foi considerada como se fosse de 2005 em diante. Isso pode fazer com que a média calculada seja menor do que é na realidade. Porém, o acréscimo desses dados não alterou a média de forma significativa até 2005.
Assim, embora a maioria dos usuários entrevistados considere que a Gestão Florestal melhorou sob responsabilidade da SEMA em comparação ao IBAMA, eles apontam que ainda há muito o que melhorar, sobretudo, no que diz respeito à agilidade dos processos (Tabela 6.5).
Tabela 6.5 - Satisfação dos usuários com a administração da Gestão Florestal pelos órgãos competentes
Gestão florestal SEMA (atual)
versus IBAMA (antigo)
% justificativa para as respostas* %
Melhorou 27,91 Falta agilidade 62,50
Melhorou, mas falta mais melhorias 48,84 Falta qualificação 12,50
Não houve diferença 4,65 IBAMA melhor 4,17
Piorou 18,60 Falta vontade
política 16,67
Não soube opinar 0,00 Não houve mudança 4,17
* Como a justificativa para a resposta era uma questão aberta, somente 23 responderam. Esses foram os motivos elencados com mais frequência.
No entanto, também há o outro lado. A esfera institucional, legal e operacional para que se entenda esse cenário de tempo prolongado para se liberar Licenças Ambientais. Segundo as entrevistas e questionários47 aplicados para todos os técnicos analistas de
47 Em setembro de 2007, foram entrevistados três técnicos e, aos outros 10, foi entregue um
questionário (Apêndice D) Foram ouvidos 100% dos técnicos envolvidos com a análise do licenciamento na época, ligados a CLPR/ SGF/ SEMA.
projetos de licenciamento, a maioria dos projetos gera pendência (não houve precisão de um número).
A pendência é gerada por alguma irregularidade no projeto48. Até 2007, a causa mais frequentemente citada por projetistas era a pendência nos projetos digitais, que eram analisados sob a competência da COGEO (Coordenadoria de Geoprocessamento). Após a aprovação do projeto digital, há outra análise, e a principal causa apontada para as pendências é a falta da documentação necessária. Uma das analistas entrevistadas relatou que, por ter que exigir a documentação de acordo com a legislação/ normas em vigor na época da análise, os projetos antigos acabavam gerando muitas pendências, pois “elas [as normas] mudavam com muita frequência,” (entrevista 4 – analista Tecnomapas, 15/09/2007). Confirmando essa declaração, 27% dos técnicos responderam que o principal problema em seus trabalhos era a velocidade com que mudava a Legislação. Contudo, o principal problema, para 32% dos técnicos, foi a demora dos projetistas/ proprietários para responderem as pendências solicitadas para os projetos de licenciamento.
Para checar as mudanças nas normas legais, foram analisadas algumas Legislações e Instruções Normativas, a partir de 2005, somente na esfera estadual49. Em 2,4 anos, entre 24/08/05 e 08/02/08, houve cinco Instruções Normativas mais relevantes, diretamente ligadas às regras para apresentação do licenciamento e mais duas menos afeitas aos procedimentos para o licenciamento, mas ligadas às autorizações para outras atividades florestais. Além disso, houve mais duas Portarias ligadas aos procedimentos do licenciamento. Uma trazia a recomendação do Ministério Público para não utilizar os instrumentos do pró-regularização, que já estava sendo utilizado conforme lei 232 (21/12/05). A outra trazia um parecer da Subprocuradoria de Meio Ambiente de MT, autorizando o uso de um procedimento de desoneração da RL que não estava sendo utilizado e que apresentava contradições em relação ao Parecer do MPE. Além disso, nesse mesmo período foram aprovadas três Legislações Complementares Estaduais, nas quais se baseavam o licenciamento (Quadro 6.1). É importante ressaltar que essas normas não se referem ao âmbito federal. Embora neste âmbito também tenha havido regulamentações que afetaram diretamente o licenciamento e seus desdobramentos.
Lei complementar 232 de 21/12/05 – altera o Código Ambiental;
Lei complementar de 233 de 21/12/2005 – cria a Política Florestal de MT;
48Essas pendências podem estar vinculadas a problemas de todo tipo: imagem digital, documentos
com sobreposição de matrículas, data da matrícula vencida, falta de publicação em periódico local, entre outras.
Lei complementar 245 de 06/06/06 – acrescenta dispositivos à lei 232 relacionados a regras para desmatamento;
Decreto 6974 (12/01/06) – institui TAC para APPD, RLD e locação de RL para posse; Decreto 7349 (20/03/06) – regulamenta o Pró-regularização
Decreto 7772 de 30/06/06 – cria Câmara de Compensação Ambiental’; Decreto 7773 de 30/06/06 – disciplina o uso da Guia Florestal;
Instrução Normativa n° 1 de 24/08/05 – procedimentos gerais para LAU; Instrução Normativa n° 1 de 06/09/05 – procedimentos gerais para LAU;
Instrução Normativa n° 2 de 01/01/06 – revoga IN de 06/09/2005 Instrução Normativa n° 1 de 01/01/06 – sobre Guia florestal;
Instrução Normativa n° 5 de 24/11/06 – procedimentos gerais para LAU; Instrução Normativa n° 1 06/07/2007 - procedimentos gerais para LAU Instrução Normativa n° 2 de 08/02/08 – altera IN de julho/2007
Portaria n° 100 de 27/08/07 – apresentação de cadeia dominial até origem para os licenciamentos; Portaria n° 101 de 28/08/2007 – regulamentação sobre sobreposições de licenciamentos;
Recomendação do MP sobre os instrumentos do pró-regularização – Ação Civil Pública 115/2006; Circular Interna 328 de 30/07/07 – sobre a desoneração de RL
Quadro 6.1 – Regulamentações ligadas mais diretamente à obtenção do Licenciamento Ambiental e a outras autorizações decorrentes dela no período de 24/08/05 a 08/02/08.
Aliada a constantes mudanças na Legislação, existe um temor dos técnicos quanto a erros ou a decisões que possam responsabilizá-los diante de qualquer intervenção do MPE ou Federal e até mesmo da Polícia Federal (Figura 6.5-A). As operações que ocorreram, a exemplo da Curupira em 2005, geraram uma “insegurança institucional” que afetou os procedimentos dessa data em diante. Percebe-se que, por trás dos números de saída de licenciamento, está refletida uma memória institucional marcada por problemas que foram muito mais profundos do que uma simples operação rotineira de polícia.
Assim, conclui-se que o problema na demora para se analisar uma licença não se encerra somente nas questões operacionais, falta de recursos humanos ou de um melhor fluxograma para circulação de licenças. Um indicador que corrobora esse argumento é o número de funcionários trabalhando na SGF versus a quantidade de licenças liberadas (Figura 6.6). Pelos dados dos anos 2006 e 2007, observa-se que o aumento no número de funcionários na Superintendência não representou aumento na quantidade de licenças autorizadas. Portanto, parece ser necessário um ambiente de maior segurança jurídica tanto para quem solicita o licenciamento quanto para quem o avalia.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 2004 2005 2006 2007 f u n ci o n ár io s S G F 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 li ce n ça s am b ie n ta is ú n ic as
número de funcionários SGF número de licenças expedidas
Figura 6.4 Comparação entre a quantidade de funcionários SGF e número de licenças liberadas anualmente.
Fonte: Dados da Coordenadoria de Gestão de Pessoas (Superintendência de Administração – SEMA- MT).
Outro fator que dificulta a formação dessa memória organizacional e, consequentemente, atrasa os processos em andamento é a alta rotatividade de funcionários no SGF, de maneira especial, a dos contratados pela Tecnomapas. Esse problema começa por quem chefia o setor. Esse setor que envolve a gestão do SLAPR teve, inicialmente, em 1999, um gestor que, junto com uma equipe, montou o Sistema (ver capítulo 5). Ele permaneceu no cargo até o final do governo Dante de Oliveira, em 2002. Após a mudança de governo, ou seja, de 2003 até 2007, sete gestores diferentes já passaram por esse setor. Ou seja, em média, cada um ficou em torno de sete meses na direção. Sobre esse aspecto, Ames e Keck (1998), após investigarem a influência da política no desenvolvimento das políticas públicas ambientais em quatro estados brasileiros (inclusive no MT), observaram que “quanto mais politizadas as agências de estado, maior a tendência às trocas dos funcionários mais capacitados, favorecendo à falta do desenvolvimento da memória institucional”(p. 15).
A alta rotatividade também atinge os funcionários que analisam os projetos. De 10 analistas da Tecnomapas que, em 2007, trabalhavam na análise de projetos, na parte documental e ambiental, seis faziam essa atividade na SEMA há menos de seis meses e, somente dois deles, há mais de dois anos. Além disso, metade desses técnicos tinha
somente um ano de tempo de graduação em Engenharia Florestal. Era visível a pouca experiência, incompatível com um cargo que exigia tantas especificidades legais. Esse fato pode ser parcialmente explicado pela terceirização dos serviços do licenciamento a uma empresa privada. A flexibilização para a admissão e demissão é muito maior, provocando essa troca constante.
Esses são problemas de caráter operacional-administrativo que, aliados a outros problemas mais subjetivos – como o temor de retaliações legais –, ajudam, ao longo do tempo, fragilizar o instrumento, gerando um descrédito em relação ao Órgão Gestor Estadual. Os ajustes necessários podem direcionar o SLAPR no caminho de um cenário de maior governança.
6.4 FATORES QUE INFLUENCIAM A QUANTIDADE DE ÁREA LICENCIADA NOS