Um dos grandes desafios no período de implantação do licenciamento foi a materialização desse volume de licenças que começaram a chegar ao órgão gestor, após as primeiras campanhas (2000-2001). Quando esses produtores recebiam a notificação para realizar o licenciamento35 (propriedades acima de 200 hectares), eles não tinham noção do que realmente significava isso, haja vista que esse tipo de licença não era conhecida para atividades estritamente rurais. Tampouco, os técnicos - engenheiros florestais e agrônomos - sabiam o que essa nova licença significava. Os projetistas tinham (e ainda têm) muitos embates com o OGA sobre a elaboração técnica desse projeto que, nos moldes do SLAPR, deve se utilizar uma imagem de satélite.
A novidade da exigência de uma licença se misturava à complexidade tecnológica exigida pelo projeto na época, sobretudo, se fosse comparado ao que era pedido anteriormente pelo IBAMA. Segundo o coordenador do Sistema, foi muito difícil aprovar algum36 projeto, até o ponto em que a equipe do SLAPR decidiu que priorizaria a análise da locação e situação da Reserva Legal e da APP dentro dos projetos (entrevistados 1,2). Naquele momento, basicamente, definiu-se que essas seriam as duas “informações ambientais” mais relevantes que deveriam ser armazenadas no banco de dados sobre a propriedade rural (isso permaneceu até 2007). É importante enfatizar que nem mesmo a
35 Apesar de o Pacto Federativo de 1999 fixar acima de 200 hectares o tamanho das áreas que a
FEMA deveria autorizar o desmatamento, convencionou-se no próprio órgão e entre o público alvo que o tamanho da propriedade que deveria ser licenciada teria que ter o tamanho mínimo de 200 a 300 hectares.
36 Os projetos eram extensos e não continham as informações mais relevantes que a equipe queria
sobre RL e APP. De acordo com o coordenador, vários desses primeiros projetos foram rejeitados por serem quase uma cópia do conteúdo do RADAM- Brasil, com muita caracterização da área, mas sem a caracterização do estado das áreas de interesse.
equipe tinha muita clareza no início desse processo, de como seria o formato desse Licenciamento. Sabia-se, no entanto, que seria em uma etapa somente, por isso acabou sendo batizado de Licenciamento Ambiental Único, conhecido como LAU.
A estruturação do Órgão gestor para receber esses licenciamentos também foi um grande desafio (entrevista 1). Com uma equipe reduzida e sem equipamento e conhecimento na área de sensoriamento remoto e SIG necessários, a FEMA abriu edital de licitação para comprar esses serviços do mercado37. Na época, era um contrato de três anos, segundo o qual, a empresa ganhadora teria que realizar toda a operacionalização do instrumento de política pública que não fosse fiscalização: desde o trabalho com a parte do georreferenciamento, análise dos projetos de licenciamento, desenvolvimento de softwares, monitoramento dos desmatamentos, promoção de cursos entre outras funções. Os funcionários da FEMA ficavam em uma posição de gerência e/ou como fiscais no campo, mas a maior parte do trabalho de análise era feita pela empresa (e assim permanece). Pelo contrato, após os 3 anos de vigência, deveria ter sido repassado o conhecimento por meio da capacitação dos técnicos da FEMA, os quais então deveriam assumir as funções exercidas pela terceirização.
Esse ponto foi (e ainda é) objeto de muita polêmica. Na época da formulação, o coordenador do sistema relata que “foi uma opção política comprar serviço pronto ao invés de o Estado fazê-lo. Se alguns elementos necessários à política de controle de desmatamento (GPS, caminhonete) podiam ser comprados, por que não comprar informação?” (entrevistado 1). O secretário técnico do SPRN (entrevistado 7) se posiciona sobre essa questão dizendo que essa era uma idéia inovadora na época [a descentralização dos serviços públicos], pois o ato de licenciar sempre tinha sido uma ação direta do Estado. Contudo, o SPRN apoiou a FEMA, pois entendeu que daria mais agilidade ao processo, além da empresa [Tecnomapas] ser experiente na área. Segundo ele, “O SPRN não se relacionava com as empresas, a decisão da escolha sempre foi dos estados, pela via da licitação pública, sem nossa interferência” (entrevistado 7).
Essa posição, no entanto, não era consenso. O técnico do PPG-7 no Mato Grosso (entrevista 3) argumenta que uma de suas críticas ao instrumento era sobre esse tema. Segundo ele, não havia apropriação do conhecimento inerente ao sistema pelo corpo técnico da FEMA; os servidores públicos só permaneciam em posições em que eram
37 A empresa ganhadora foi a Tecnomapas, localizada em Cuiabá – MT, que em 2009 ainda
continuava fazendo os serviços de licenciamento para a SEMA. Na época inicial, a empresa ganhava por licenças emitidas ao ano.
insubstituíveis legalmente, a saber, na aplicação de Autos de Infração e para assinar laudo de análises. “Na verdade, eles só assinavam. O laudo era elaborado e digitado de acordo com um modelo padrão por um técnico terceirizado” (entrevistado 3). Outro ator a se pronunciar sobre o tema foi o Ministério Público. O promotor entrevistado dessa instituição argumenta que a terceirização que ocorreu para viabilizar o sistema é um tema que incomoda a promotoria até a atualidade (2007), pois
essa empresa foi ocupando cada vez mais espaço dentro do órgão estadual. Pode-se dizer sem medo de errar que quem licencia é uma empresa privada e não o Estado. É como se fosse uma concessão do estado. Será isso legal?” (entrevistado 4).
Confirmando as críticas dentro e fora do âmbito burocrático, o secretário técnico do SPRN disse que foi muito difícil lidar com essa inovação da descentralização e co-gestão e acena sobre os motivos de tais reações:
[...] na época havia uma crítica muito grande ao conceito de Estado Mínimo, neoliberalismo, que não era compreendido pelas pessoas. Pensava-se que envolver a iniciativa privada era abrir mão do poder do Estado, promover a corrupção e a bandalheira. Na verdade, na nossa proposta, a iniciativa privada era somente o meio de suplementar as demandas do Estado (equipamentos, pessoal, etc.), a atividade fim (controle) continuava nas mãos do Estado. Infelizmente, nesse setor, as parcerias público-privadas nunca foram consideradas a sério, e qualquer um que ousar propor uma descentralização corre o risco de ser taxado de neoliberal (entrevista7).