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Com origem etimológica no grego politeia/polis (governo dos cidadãos na cidade), Sarmento e Castro (2003) recua até à Antiguidade Clássica na procura de ligação e significado para polícia, ligando-a a “cidade e seu governo, organização da comunidade política e da cidade-Estado, começando por ser isso mesmo: polícia da cidade” (p. 21). A autora dá conta de como os autores clássicos gregos viam a polícia: “Platão definia a polícia como a vida, a regulação e a lei que mantém a cidade; Aristóteles defendia que a boa ordem e o governo da cidade eram o mais precioso dos bens”, enquanto para “Sócrates a polícia representava a alma da cidade” (p. 22). Em Roma ligada à civitas, eram os questores (assistidos por edis e censores) quem tinha funções policiais, dizendo respeito à intervenção na coisa pública (res

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cidade), no combate ao que não era civilizado (polícia como agente de civilização) conforme Silva (2004).

No caso português, as primeiras referências a agentes policiais surgem no reinado de D. Fernando (1367/1383) com a criação dos “Quadrilheiros”60 _{e para cuja origem (Regimento}

de 12 de Setembro de 1383) se aponta a elevada criminalidade que assolava Lisboa. É no entanto com o desenvolvimento do Estado Moderno que a polícia encontra o seu espaço, naquilo que relacionamos com a actividade em si e que segundo Machado (2003) advindo do francês police vai acentuar o seu pendor moderno a partir do séc. XIX (p. 392) tendo apresentado os desenvolvimentos que vimos no capítulo II. Dessa emancipação resulta muita doutrina, também por força de serem muitos os autores que debatem o tema ‘polícia’. Destacam-se Sutherland (1949); Banton (1964); Skolnick (1966); Storch (1976); Manning (1977);Demonque (1983); Van Maanen (1984); Klockars (1985); Roché (1993; 1994), Monkkonen (1996), Buzan et al. (1998), Bayley (2002); Brodeur (2002); Goldstein (2003), Bittner (2003), Monjardet (2003) ou Rahtz (2003), autores que tratam fundamentalmente a questão da identidade e da prática de actuação da polícia, numa visão de polícia como agência social do Estado (com o encargo de usar a força coerciva), ou Loubet del Bayle (2006) que aponta para uma polícia de ajuda, apoio, orientação, prevenção e protecção, na garantia de um sentimento efectivo de segurança.

Servindo de contraponto, vai ser destacada aqui a posição jurídica de diferentes autores (principalmente a nível interno), como Marcello Caetano (1963, 2003), Gomes Canotilho e Vital Moreira (1993), Sérvulo Correia (1994), Manuel G. Valente (2005) João Raposo (2006), Vieira de Andrade (2006) ou Jorge Miranda e Rui Medeiros (2007), ressaltando duas posições na explicação do conceito de ‘polícia’: material/funcional (forma de actuar/actividade de uma autoridade administrativa – com vista a evitar o dano) e institucional/orgânica (serviço que executa a actividade usando a autoridade – sendo coercitiva/restritiva), embora se juntem nos pressupostos de complementaridade.

Marcello Caetano (1963) define a polícia em sentido material, referindo que é fundamentalmente um “modo de actuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exercício de actividades individuais susceptíveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objecto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos sociais que as leis procuram prevenir” (p.1150). Esta definição orientadora remete para a acção de administrar, que Caupers (2009) apresenta como sendo algo que estrutura um grupo humano em função dos fins que este se propõe atingir, aqui referido à Administração Pública, que o mesmo entende como “o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais

60 _{Escolhidos entre os mais fortes pela sua envergadura física, eram identificados por uma vara que}

estaria colocada à porta de cada um que pertencia ao corpo (a dita vara identificava o poder de autoridade de prender e levar os criminosos perante a Corregedoria). Era um trabalho de prestação social que não era pago, sendo na sua ação frequentemente desrespeitados.

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organizações públicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar” (p. 33), exercendo determinado poder. Aqui chegados, verifica-se existir uma ligação entre os poderes administrativos e o dever do seu cumprimento, num quadro de ‘poderes/deveres’ como se retira de Bittencourt (2005) quando afirma que “os poderes administrativos ou “poderes-deveres” são meros instrumentos para que o agente público, investido na função, possa desempenhar adequadamente o seu dever a satisfazer os interesses públicos” (p. 38). Mello (2009) considera interesse público o “interesse resultante dos conjuntos de interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em as qualidades de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem” (p. 71). É de referir entretanto, que órgãos de Estado se entendem como centro institucionalizado de poderes e deveres que participam no processo de formação e manifestação de uma vontade imputável, titulada por um sujeito e cuja ideia central é a actividade de administração enquanto exercício de um poder instituído de determinada colectividade/Estado (Diogo e Januário, 2007, p. 41-42).

Retomamos o pensamento de Caetano (1963), que salienta que a polícia traduz “uma actuação de autoridade, pois, pressupõe o exercício de um poder condicionante de actividades alheias, garantido pela coação sob a forma característica da Administração” (idem, p. 1151). Por sua vez, Canotilho e Moreira (1993), evidenciam a existência de uma obrigação de protecção pública dos direitos fundamentais que funcionam não só como limite, mas também como fim da actuação da polícia (p. 955-956), o que não inibe considerar a autoridade de que aquela está investida (dispondo do uso da coerção na defesa do interesse público). Tudo isto remete para o princípio magno do ordenamento jurídico-administrativo (e que por isso o caracteriza) e que é o ‘princípio da finalidade pública’. Ou seja, a finalidade que o Estado assume como própria e que o sistema normativo vai integrar in abstractu na categoria de interesse público, levando a uma aplicação, através da Administração Pública, já antes definida, mas que Justen Filho (2006) relaciona com os poderes que visam a satisfação dos interesses gerais, considerando os direitos fundamentais (através do controlo jurisdicional de que se vai falar no ponto seguinte – relevando o papel do Ministério Público):

“conjunto de poderes jurídicos destinados a promover a satisfação de interesses essenciais, relacionado com a produção de direitos fundamentais, cujo desempenho exige uma organização estável e permanente e que de faz sob o regime jurídico infralegal e submetido ao controle jurisdicional” (p. 30).

A Administração Pública produz actos administrativos, entendidos como:

“a conduta voluntária de um órgão da Administração no exercício de um poder político que para prossecução de interesses a seu cargo, pondo fim a um processo gracioso ou dando resolução final a uma petição, defina, com força obrigatória e coerciva, situações jurídicas num caso concreto” (Caetano, 1963, p. 463)

“a manifestação de um poder soberano que corresponde a uma autoridade administrativa e como tal diz respeito a uma realização em que a dita autoridade é

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parte, com vista à satisfação de interesses públicos concretos confiados à mesma” (Alessi, 1970, p.251).

“toda a manifestação de vontade, juízo ou conhecimento, do Estado ou de quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas próprias, expedida em subordinação à lei e como parte de uma relação jurídica, a fim de produzir efeitos de direito destinados a cumprir as finalidades estabelecidas na ordenação normativa” (Mello, 2009, p. 380). Esta tripla visão dá conta das particularidades do acto administrativo que tem características específicas (que obviamente o individualizam) das quais se destacam a perfeição, a validade e a eficácia:

“O ato perfeito é o que completou o ciclo necessário à sua formação. Perfeição, pois, é a situação do ato cujo processo esta concluído. O ato administrativo é valido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo. Vale dizer, quando se encontra adequado aos requisitos estabelecidos pela ordem jurídica. Validade, por isto, é adequação do ato às exigências normativas. O ato administrativo é eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade. Eficácia então é a situação de disponibilidade para a produção de seus efeitos típicos, próprios do ato” (idem, p. 374).

Se até à Constituição de 1976, se associava a polícia a uma actividade administrativa exercida de forma autoritária, sendo impositiva nas restrições aos direitos dos particulares, em democracia, com a mudança de regime houve alteração do estatuído e a CRP estabelece agora que a polícia “tem por funções defender a legalidade democrática e garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos” (artº 272º).

Do poder restritivo do Estado sobre a liberdade dos cidadãos tido o interesse público, caminhou-se para a preponderância da pessoa com direitos consagrados.

Ao falar de funções entra-se na visão orgânica da polícia, que Sérvulo Correia (1994) defende ser “todo o serviço administrativo que, nos termos da lei, tenha como tarefa exclusiva ou predominante o exercício de uma actividade policial” (p. 406) caracterizando-a no sentido de que “visa a observância e a defesa da ordem jurídica globalmente considerada, com particular ênfase no domínio da ordem e segurança pública” (p.407). Consistindo esta, na “emissão de regulamentos e na prática de actos administrativos e materiais que controlam condutas perigosas dos particulares com o fim de evitar que estas venham a, ou, continuem a lesar bens sociais, cuja defesa preventiva através de actos de autoridade, seja consentida pela Ordem Jurídica” (idem).

Por outras palavras, remete para a autoridade, aqui entendida enquanto forma de administrar, pretendendo-se que consentida, naquilo que Arendt (1972) argumenta ser tudo o que faz com que as pessoas obedeçam mediante uma vinculação hierárquica: “A relação de

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autoridade entre o que manda e o que obedece não assenta nem na razão comum nem no poder que manda; o que eles possuem em comum é a própria hierarquia, cujo direito e legitimidade ambos reconhecem e na qual ambos têm lugar estável predeterminado” (p.129).

Fraga (1973) afirma que o conceito de função “se refere à forma e aos meios da actividade do Estado. As funções constituem a forma de exercício das atribuições” (p.21). Justen Filho (2006) acrescenta que função tem a ver com a “atribuição a um sujeito do encargo de perseguir a satisfação de um interesse ou de um direito que ultrapassa sua órbita individual” (p. 51). Funções policiais serão então atribuições que implicam uma actividade, assentando em actos de polícia, entendidos por Silva (2004) como “acto que, executado por um agente da força de segurança, consiste no exercício de um poder de autoridade, materializado em coerção, assente na lei, revestindo legitimidade e força estadual, com o objectivo de garantir a segurança interna” (p. 53). Enquanto modo de actuação é considerada a gestão da segurança já antes enunciada, pressupondo práticas antecipadoras de ocorrências (actuação preventiva) de modo a evitar os perigos que traduzem danos capazes de colocar em causa a ordem e tranquilidade públicas. O perigo visto como o receio de que uma situação possa levar à ofensa de direitos, ou a um dano. Dano referido a prejuízo produzido em bens protegidos pelo direito.

A actividade de polícia, enquanto actividade administrativa promotora do interesse público (actividade de prestação, como se lhe refere Canotilho, 1999) com vista à prevenção de danos sociais, considera diferentes tipos consoante a especificidade dos bens ou interesses a acautelar. Caetano (1963) distingue claramente polícia administrativa, de polícia judiciária e dentro da polícia administrativa, separa a segurança pública – actividade geral, de polícias administrativas especiais (1153-1155), considerando Silva (1989) que a segurança pública tem por objecto “o afastamento, por meio de organizações próprias, de todo perigo, ou de todo mal que possa afectar à ordem pública, em prejuízo da vida, da liberdade ou dos direitos de propriedade do cidadão” (p. 188). Raposo (2006) por sua vez entende-a como “garantir a segurança de pessoas e bens, a ordem pública e os direitos dos cidadãos, numa prestação de caráter essencialmente preventivo” (p.29). Clarificando conceitos, a ordem pública é para Neto (1987) o conjunto de “regras formais, coactivas, que defluem do ordenamento jurídico da nação, tendo por escopo regular, as relações sociais em todos os níveis e visando estabelecer um clima de convivência harmoniosa e pacífica, representando, assim, uma situação ou condição que conduz ao bem comum” (p. 152). Sobre esta noção, Canotilho e Moreira (1993) dizem abranger a defesa da tranquilidade (manutenção da ordem na rua - lugares públicos), a segurança (prevenção de acidentes, defesa contra catástrofes, prevenção de crimes) e a salubridade (águas, alimentos, etc) (p. 955). S. Correia (1994) refere que pode incluir também a moralidade pública (p. 396). Caetano (1963) associa a manutenção da ordem à actividade de polícia enquanto garantia de segurança das pessoas, caraterizando-a como o “ramo da actividade policial que visa a manutenção da ordem e tranquilidade públicas e vigia

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pela segurança das pessoas e propriedade, prevenindo a criminalidade e perseguindo os criminosos” (p. 1176).

Em suma, e de forma destacada, a actividade de polícia desenvolve-se através de medidas de polícia, que o mesmo autor afirma configurarem:

“Providências limitativas de liberdade de certa pessoa ou do direito de propriedade de determinada entidade, aplicadas pelas autoridades administrativas independentes da verificação e julgamento da transgressão ou contravenção ou da produção de outro acto concretamente delituoso, com o fim de evitar a produção de danos sociais cuja prevenção caiba no âmbito das atribuições de polícia, pelo que bastará, que o perigo assuma proporções graves para, independentemente da produção do facto delituoso, a polícia poder tomar as precauções permitidas por lei a título de defesa da segurança pública” (idem, p. 1170).

Esta configuração aponta para uma perspectiva de actividade, de trabalho, de função, em que a polícia manifesta particularidades próprias que a individualizam. Eça e R. Ortigão (2004), nas ‘Farpas’ dão uma ideia do trabalho policial ao satirizar a polícia na figura do “hábil polícia Antunes61 _{(…) um solitário bípede representando uma instituição (…) corre,}

busca, vigia, oculta-se, espiona, captura, repreende, admoesta, ameaça, condena; interroga, inquire, investiga; ele é a ordem, é a força, é a lei, a justiça, o direito.” (p. 487-488).

Bayley (2002) refere-se ao trabalho executado pela polícia como ser “descrito em termos de acções executadas durante situações diversas, tais como prender, relatar, tranquilizar, advertir, prestar primeiros socorros, aconselhar, mediar, interromper, ameaçar, citar e assim por diante” (p. 121).

O trabalho da polícia resulta daquilo com o qual a mesma tem de lidar: crimes (na sua natureza mais diversa em competência própria ou em apoio de outras polícias); na viabilização da investigação criminal (ligada a revistas, buscas e captura de criminosos); violências de tipos diversos; desaparecimento de pessoas; consumo e tráfico de estupefacientes; estrangeiros e fronteiras; protecção ambiental; distúrbios na via pública; incivilidades; resíduos; jogo ilegal; protecção, segurança e socorro; protocolo e honras de estado; acidentes de viação; incêndios florestais; caça; pesca; venda ambulante; acampamentos ocasionais; mortes não naturais; mediação de conflitos; uso e porte de armas; controlo de manifestações na via pública; perdidos e achados; feiras e mercados; provas desportivas; policiamento rural e urbano; protecção de idosos e do meio escolar; serviço administrativo, et cetera. Uma multiplicidade de assuntos e vertentes que traduzem um trabalho árduo, difícil, associado à tensão, ao perigo que trazem as ameaças e os riscos, que

61 _{Numa representação em que cabem certamente outras figuras que marcaram épocas e locais, como}

foram também o ‘Chicharro’ em Alenquer ou o ‘cabo Carvalho’ em Pínzio, figuras incontornáveis de uma imagem de polícia ‘considerada’ para utilizar um termo simpático, associada a uma posição de ‘autoridade’ que impunha respeito e não permitia veleidades.

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não raras vezes se complica, o que potencia o uso da força (coerção), como forma última de resolução, sem com isso colocar em causa a sua legitimidade, no reconhecimento da sua acção. A legitimidade da actuação será no entanto colocada em causa se acontecer fora de contexto e não controlada, por meios internos ou externamente.

O trabalho da polícia pressupõe o desempenho de um papel onde cabe “enfrentar todos os tipos de problemas humanos, mesmo quando as suas soluções passem pela possibilidade de usar a força no momento em que estejam a ocorrer” (Bittner, 2003, p.136). A actividade policial é uma ocupação complexa que no enfrentar de problemas muito sérios, exige conhecimento técnico, habilidade e controlo de emoções. Sobre este aspecto particular do controlo das emoções ver Goleman (1995), referindo entretanto Bittner (2003):

“no seu trabalho do dia-a-dia, os policias frequentemente lidam com assuntos em relação aos quais outras pessoas respondem com medo, raiva ou repugnância. Poder- se- ia dizer que o trabalho policial tem de proceder com método e controlo nas ocasiões em que a norma seria ter uma reação impulsiva” (p. 270).

Ryneveld (2004) sobre a profissão de polícia e do autocontrolo necessário reproduz o comentário de determinado juiz de direito:

“Não sou tão ingénuo ao ponto de afirmar que todos os polícias são, em todas as ocasiões, perfeitos cavalheiros. Não são. Se excederem os seus poderes e abusarem dos seus privilégios, não podem esperar qualquer tratamento especial e não o terão. Os tribunais devem estar sempre vigilantes e atentos para quaisquer excessos indevidos por parte de um organismo de execução da lei. Contudo, devemos ter presente que os agentes policiais, no cumprimento das suas responsabilidades de impor a ordem, são chamados a lidar fisicamente com indivíduos sob a influência do álcool ou de drogas, difíceis de controlar e por vezes perigosos. São alvo de injúrias verbais, de blasfémias e ameaçados de modo bastante insolente. Arriscam-se frequentemente a sofrer danos pessoais muito graves. Apesar dos riscos e perigos óbvios que fazem parte das suas funções e que aceitam naturalmente, espera-se que sejam corteses e bem-educados, que não usem força excessiva ou desnecessária e que não ripostem motivados pela vingança ou temperamento. É óbvio que ser agente policial requer o mais elevado grau de autodomínio. Espera-se que actuem com uma grande dose de senso comum e discrição. É um padrão elevado. Trata-se de um papel extremamente responsável e vital na nossa sociedade” (p. 6).

A população necessita e exige uma actuação adequada da polícia, que é paga para proteger a sua segurança e dos seus bens:

“Os cidadãos chamam a polícia quando necessitam de auxílio e a polícia está sempre disponível, vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana. Geralmente existe um sentimento de urgência porque a ajuda é necessária para impedir danos físicos, perdas, malefícios, desordens ou simples inconvenientes. Chama-se a polícia como uma espécie da panaceia para as situações em que necessitamos de ajuda. Confiamos nela porque tem formação, equipamento e experiência especiais e, mais importante, o poder e a autoridade para usar a força para resolver um problema, incluindo o uso de armas e da força letal sempre que necessário” (idem, p. 6).

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Na sociedade moderna espera-se da polícia a solução de problemas, havendo por parte das pessoas determinadas expectativas, quando se considera a função da polícia:

“- primeiro, espera-se que a polícia vá fazer algo a respeito de qualquer problema que seja solicitada a tratar;

- segundo, espera-se que vá atacar os problemas em qualquer lugar e hora em que ocorram;

- terceiro, espera-se que prevaleçam em qualquer coisa que façam e que não recuem ao enfrentar oposição” (Bittner, 2003, p. 314-315).

Para além destas expectativas/exigências, a sociedade democrática requer da polícia uma atitude participativa baseada no consentimento, na certeza de que a equidade e o cumprimento da lei traduzam eficácia da função, considerando a garantia dos direitos dos cidadãos (ver Sung, 2006) e em que o uso da força é sempre problemático. É esse uso que potencia a maior parte das queixas sobre a actuação policial, sem esquecer que “os objectivos da polícia devem corresponder às necessidades da comunidade” (Rico, 1992, p. 77) e em que não se pode desconsiderar a responsabilização pelo serviço prestado (nomeadamente aquando da má prestação ou prestação inadequada).

A actuação pressupõe desempenho de qualidade e quando isso não acontece acarreta responsabilização. A polícia segundo Cerqueira (1998) tem de prestar contas:

 “Legalmente – (…) a polícia tem que prestar contas à Lei;

 Politicamente – a polícia deve prestar contas à população à qual serve, através das instituições políticas e democráticas de governo. Desta forma, as políticas e práticas de fazer cumprir a lei e manter a ordem submetem-se ao escrutínio público.

 Economicamente – a polícia é responsável pelo modo pelo qual utiliza os recursos que lhes são alocados. Isto vai além do exame minucioso de suas principais funções policiais, e é uma outra forma de controlo democrático sobre o comando, a gerência e a administração de uma instituição policial” (p. 27). Da lei decorre, como já salientado, que as providências assumam natureza preventiva. Mesmo quando “assumam natureza repressiva (v.g. dispersão pela força de uma assuada) não revestem natureza sancionatória ou punitiva” (Canotilho e Moreira, 1993, p. 956), o que convoca a revisitar a Constituição, que especifica que “as medidas de polícia são as previstas na lei, não devendo ser utilizadas para além do estritamente necessário” (nº 2 do artº 272º).

Tal especificação conduz aos princípios gerais do direito remetendo no caso, para o ‘princípio da tipicidade legal’ - precedência da lei e para o ‘princípio da proibição do excesso’