A criação do BNH ocorre em um contexto, no qual o novo regime desejava dar provas de que era capaz de atacar os problemas sociais. Mas a criação de novas moradias não era o único objetivo a ser conseguido. Pretendia-se a geração de novos empregos, mobilizados pela indústria da construção civil, como forma de atenuar os efeitos da crise econômica que o país enfrentava. A medida que se distancia de sua origem, a política habitacional vai gradualmente perdendo o caráter social e político que a inspirou inicialmente (LIMA, 2007). No modelo de desenvolvimento vigente, o Estado era o indutor da atividade econômica. A política habitacional tinha uma dupla função: de um lado os interesses privados, que pretendiam expansão de suas atividades com o aumento da produção de novas unidades e de outro, para o governo, a política habitacional cumpria um papel importante na gestão da economia, estimulando a geração de empregos e atenuando os impactos recessivos da política de combate à inflação. O BNH apresentou inovações no sistema de empréstimos ao longo prazo, facilitando o acesso do mutuário ao financiamento para moradia. Funcionou como um sistema articulando o setor público, na função de principal financiador, com o setor privado (LIMA, 2007).
O ano de 1964 marca a implantação da ditadura militar, a privatização das moradias dos conjuntos dos IAP’s e a criação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH); e do Banco Nacional da Habitação (BNH). Inicialmente o Estado deixa de ser o responsável direto pela produção habitacional, voltando sua atenção para outros setores. A urbanização das cidades não foi uma preocupação imediata; o Estado concentra seus capitais em setores “prioritários”, que eram os responsáveis pelo desenvolvimento econômico, como a indústria de bens de produção e consumo. Com o SFH, o Estado passa a ser o gestor dos recursos disponíveis para os financiamentos habitacionais. O BNH era o órgão responsável pelo gerenciamento, normatização e fiscalização da aplicação dos recursos disponíveis, além da definição das condições de financiamento dos consumidores finais. O BNH atuava de duas formas: a) utilizando recursos das cadernetas de poupança (privados), financiando empreendimentos habitacionais propostos por empreendedores ou construtoras, que repassavam as dívidas do financiamento aos consumidores finais, os mutuários; b) utilizando recursos do FGTS (públicos), prioritariamente para construção de conjuntos populares e cooperados. As COHAB’s eram responsáveis pela construção destes conjuntos, mas tiveram seu desempenho afetado pela inadimplência de grande parte dos mutuários de baixa renda. Um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), elaborado em 1999, discutiu as linhas gerais das políticas públicas de habitação no Brasil, de 1964 até 1998. Neste período, foram produzidas cerca de seis milhões de moradias (SANTOS, 1999) financiadas através de recursos captados junto ao Sistema Financeiro de Habitação (SFH).
1964- Criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH). 1965- criação do Banco Nacional da Habitação (BNH), órgão central que administrava os fundos do SFH. Contexto: a demanda por habitações urbanas era grande, devido ao intenso processo de urbanização, estimulado pela fase desenvolvimentista do país.
Recursos: O BHN era responsável por administrar as fontes de recursos do SFH, que vinham das poupanças e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS). Suponha-se que o sistema de recursos financeiros seria auto-sustentado.
Os recursos das poupanças financiavam os empreendedores; após a entrega dos imóveis o pagamento do empréstimo era repassado aos mutuários (geralmente de classe média e alta).
Os recursos do FGTS eram utilizados, prioritariamente, para construção de moradias de interesse social; os responsáveis pela construção dos conjuntos eram as Companhias de Habitação (COHAB), empresas mistas, sob controle dos municípios ou dos governos estaduais. As COHAB’s eram responsáveis pela fiscalização das obras e a liberação do financiamento, a partir das medições dos trabalhos das empreiteiras. As prefeituras ou governos locais assumiam os encargos da urbanização dos terrenos.
1980- Aceleração da inflação devido a choques que abalaram a economia brasileira. Contexto: as prestações dos mutuários eram previstas para serem reajustadas anualmente e a inflação alta provocou desequilíbrio no sistema. Em 1983, pela primeira vez ocorre um reajuste de prestações maior que o reajuste dos salários dos mutuários, o que gerou o aumento da inadimplência. Foram criados programas habitacionais “alternativos”, voltados às populações de baixa renda, destinados a fomentar a auto-construção e a reabilitação de áreas habitacionais degradadas, que obtiveram baixo desempenho quantitativo. Durante o regime militar o SFH financiou cerca de 400 mil unidades habitacionais e somente 33,5% desse total foram destinadas às populações de baixa renda (SANTOS, 1999).
1985- Nova República, criação do Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU).
Contexto: baixo desempenho social, alto nível de inadimplência, baixa liquidez do sistema. Os mutuários podiam optar por um reajuste de 112%, com correções semestrais ou teriam a correção monetária plena de 246,3%, caso permanecessem com os reajustes das parcelas anuais. A curto prazo essas medidas aumentaram a liquidez, mas como a maioria optou por receber o subsídio do governo, o SFH foi afetado por um rombo no fundo garantidor.
Contexto: o congelamento das parcelas dos mutuários aumentou ainda mais o descompasso entre a arrecadação das prestações e os saldos devedores existentes. A extinção do BNH provocou uma crise institucional, prejudicando o setor habitacional. A Caixa era um banco sem qualquer tradição na gestão de programas habitacionais e a questão habitacional foi relegada a um interesse setorial. A confusão institucional provocada pelo fim do BNH e a grave crise financeira acabaram por incrementar os programas habitacionais alternativos, voltados para famílias com renda inferior a três salários mínimos. A crise do SFH se acentua no período de 1985/1989, uma vez que seus clientes principais, a população de baixa renda, se voltam preferencialmente para os programas alternativos, que oferecem preços mais atrativos, devido aos altos índices de subsídios destinados a esses programas.
1990 /1992- Governo Collor. Agravamento no quadro de políticas públicas de habitação.
Contexto: Programas na área de habitação popular caracterizados pela má utilização dos recursos públicos. Desvinculação dos programas habitacionais dos de saneamento e desenvolvimento urbano, ausência de controle de qualidade das habitações construídas, irresponsabilidade na gestão dos recursos (oriundos do FGTS).
1992- Impeachment Collor, governo Itamar. Vinculação dos programas de moradia popular a conselhos de participação comunitária dos governos locais.
Contexto: aumento do controle social e transparência na gestão dos recursos. Reformulação dos programas habitacionais, mas que não foram suficientes para reverter o quadro da crise estrutural do sistema.
1995- Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento do Brasil é o órgão federal responsável pela questão urbana. 1996- Política Nacional da Habitação.
Contexto: crítica ao modelo de intervenção baseado no SFH, à falta de controle social dos investimentos nos programas alternativos, reconhecimento que grande parte do déficit habitacional (85%) se concentra nas camadas populacionais de
baixa renda. Ações da Política Nacional da Habitação direcionadas em três grupos: voltadas para melhorias em áreas degradadas; concessão de financiamento de longo prazo, para habitação de famílias com renda até doze salários mínimos; e modernização da legislação que incide sobre o setor habitacional, propostas de flexibilização da lei do uso do solo nos municípios, visando atenuar os problemas gerados pela ocupação irregular das áreas urbanas.
Com a extinção do BHN e sua incorporação à Caixa, a questão urbana passou a depender de uma instituição financeira, dificultando a implementação de programas alternativos voltados aos setores de menor renda. Um efeito decorrente desta medida foi a exigência de renda dos clientes dos programas tradicionais, configurando uma tendência “elitista” da política habitacional dos anos noventa. A crise que passava SFH não se abrandou durante o governo Collor (1990-1992). A desvinculação entre atividades de saneamento e a política urbana ocorrida em seu governo contribuiu para a “banalização” da política urbana, como definiu o cientista político Marcus André Melo . Com a saída de Collor, o governo Itamar (1992-1994) buscou retomar os programas de habitação. Fez um esforço no cumprimento da lei que obriga os bancos a investirem recursos da caderneta de poupança em investimentos habitacionais voltados à classe média, lançou os programas sociais Habitar Brasil e Morar Município. Esses últimos previam a participação dos governos estaduais e prefeituras municipais na definição das famílias que seriam beneficiadas, de baixa renda e/ou que habitavam em áreas de risco. Para ter acesso aos programas, os governos locais deveriam criar um Conselho Estadual ou Municipal de Bem-Estar Social, com respectivo fundo, para onde seriam direcionados os recursos. A obrigatoriedade da criação dos conselhos foi positiva. Além de membros indicados pelo governo, os conselhos tinham representantes da sociedade civil. A população local passou a fazer parte na definição da aplicação dos recursos, embora em alguns casos os conselhos tenham tido existência apenas formal (LIMA, 2007).
Na administração de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998 e 1999-2002) buscou- se reforçar a participação dos governos municipais como agentes promotores da habitação popular. A Secretaria de Política Urbana passou a discutir a questão
habitacional integrada à política urbana e à política de saneamento ambiental. No setor social destacam-se os programas Pró-Moradia e Habitar Brasil, financiados com recursos do FGTS e do Orçamento Geral da União. Esses programas objetivavam a urbanização de áreas degradadas para fins habitacionais, a regularização fundiária e a produção de lotes urbanizados. Com a implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal, instituiu-se aos municípios a obrigatoriedade de prestar contas de empréstimos e financiamentos recebidos, condicionando a transferência de novos recursos da União apenas quando os pagamentos dos tributos estivessem em dia.
Em 2001 foi lançado o o Programa de Arrendamento Residencial (PAR - Lei Federal 10.188/2001, modificada pela Lei 10.859/2004 – BRASIL, 2001; 2004). Voltado para uma população com faixa salarial de quatro a seis salários mínimos, o arredamento em forma de leasing não foi pensado como os similares europeus, mas para facilitar a retomada do imóvel pelo governo em caso de inadimplência do mutuário, evitando longas batalhas judiciais (Artigos 6º a 9º da Lei 10.188/01 – BRASIL, 2001). O PAR é operacionalizado pela Caixa Econômica Federal, que utiliza os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e saldos disponíveis de antigos fundos e programas em extinção, como o Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAZ), além de contratar operações utilizando o FGTS. Para as famílias da classe média o programa da Carta de Crédito da Caixa Econômica Federal, ainda em vigência, pode ser uma alternativa para obter uma linha de crédito. Utilizando recursos do FGTS, o contemplado pode optar pela compra de um imóvel novo ou usado.
A edição da Lei 10.257/2001 – Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), foi o resultado de treze anos de debates que transcorreram desde a promulgação da Constituição, especialmente referente à matéria tratada nos Artigos 182 e 183, a Política Urbana. A partir do Estatuto da Cidade, a elaboração dos planos diretores municipais passou a ser obrigatória para cidades com população acima de 20.000 habitantes ou pertencentes às regiões metropolitanas. O Estatuto da Cidade ainda determina que o plano diretor seja feito de forma participativa, através de audiências, consultas públicas e debates. A criação de uma estrutura que permita a participação da
comunidade nos debates é condição necessária para aprovação do plano, pela Câmara Municipal.
A consolidação do governo democrático no Brasil, já distanciado do longo período que representou o Estado Novo e o Governo Militar, possibilitou uma evolução no enfrentamento da questão do acesso à moradia, reconhecido como um direito garantido ao cidadão pela Constituição. Com a criação do Ministério das Cidades no Governo Lula, em 2003, a questão habitacional passou a ser tratada em conjunto com as políticas urbana, de saneamento e de transporte, buscando envolver as três esferas de governo na implementação de suas ações. Os variados programas e ações conduzidos pelo Ministério das Cidades estão listados no Anexo 3 (Disponível em: www.cidades.gov.br). Os programas dedicados à produção de habitação social estão a cargo da Secretaria Nacional de Habitação.
Em 2004 foi aprovada a nova Política Nacional de Habitação (PNH), como fruto da Conferência Nacional das Cidades realizada no ano anterior, pelo Ministério das Cidades. O documento elaborado define os seguintes princípios para a Política Nacional de Habitação: a) o direito à moradia, enquanto um direito humano, individual e coletivo; b) moradia digna com inclusão social, garantindo padrão mínimo de habitabilidade, infraestrutura, saneamento ambiental, mobilidade, transporte coletivo, equipamentos e serviços urbanos essenciais; c) função social da propriedade urbana, buscando implementar os instrumentos da política urbana (constantes no Estatuto da Cidade) possibilitando maior controle e ordenamento no uso do solo, combatendo a retenção especulativa; d) questão habitacional como uma política de Estado, uma vez que o Estado é agente indispensável na regulação urbana, na provisão de moradia e na regularização de assentamentos precários; e) gestão democrática, com participação dos diferentes segmentos da sociedade; e f) articular as ações de habitação à política urbana, integrando-as com as demais políticas sociais e ambientais. O documento ressalta a importância da ação estatal no enfrentamento da questão da moradia e pressupõe a contribuição dos investimentos privados no atendimento à demanda habitacional do mercado. Desta forma, os recursos públicos são destinados à população de baixa renda. O principal instrumento da PNH é o Sistema Nacional de Habitação (SNH).
O SNH prevê a integração dos três níveis de governo na implementação da Política Nacional de Habitação. É composto de dois subsistemas, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Sistema de Habitação de Mercado. Em 2005 foi aprovada a Lei Federal 11.124 (BRASIL, 2005), que dispõe sobre o SNHIS o e cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). O principal objetivo do SNHIS é centralizar todos os programas e projetos destinados à habitação social, articulando-os em um sistema federativo. Esse é mais um exemplo de uma Lei que foi criada para funcionar de forma cooperativa e democrática: os entes federativos possuem competência para produzir moradias. Os Fundos Estaduais e Municipais são responsáveis pela gestão democrática e transparente dos recursos, descentralizdos do Fundo Nacional e as entidades e associações realizam o controle social. À luz do Estatuto da Cidade, essa lei recomenda a utilização dos vazios urbanos para construção das habitações de interesse social (HIS). Espera-se com essa medida conter a retenção especulativa do solo urbano e, ainda, dotar esses os empreendimentos HIS de infraestrutura urbana adequada, que em geral já está consolidada nos centros urbanos. O Sistema de Habitação de Mercado objetiva ampliar o acesso das classes média e média baixa ao mercado privado de habitação, retirando-as da disputa pelos recursos subsidiados, que passariam a ser concentrados no atendimento à população de baixa renda. É destinado às faixas de renda de cinco até dez salários mínimos e sua a fonte de seus recursos está na captação das cadernetas de poupança.