2. Teori
2.3 Lærere og Foresattes rolle og betydning for elever med dysleksi
Conforme preciosas lições de Francis Paul-Benoît, qualquer classificação da ciência jurídica para as funções do Estado deve levar necessariamente em consideração o sistema do direito positivo, sob pena de macular-se a investigação científica com propostas da ciência política que, nem sempre, refletem a realidade normativa. Entretanto, deve ser ressaltado que todo o ordenamento jurídico de orientação ocidental, posterior à Revolução Francesa, nunca deixou de incorporar a necessidade de diferenciação entre as exigências político-sociais feitas em relação ao Estado e à atuação jurídica do mesmo.95
No tocante ao mundo ocidental, portanto, adota-se com primazia a doutrina desenvolvida por Montesquieu acerca da trilogia das funções do Estado, divididas entre as funções legislativa, administrativa e jurisdicional96, com base na necessidade de que o poder limitasse o próprio poder (mecanismo de freios e contrapesos), divididas em três blocos orgânicos distintos, denominados Poderes Legislativo, Executivo e Jurisdicional, respectivamente.
Ressalte-se, no entanto, conforme notáveis lições de Celso Antônio Bandeira de Mello:
Esta trilogia não reflete uma verdade, uma essência, algo inexorável proveniente da natureza das coisas. É pura e simplesmente uma construção política invulgarmente notável e muito bem sucedida, pois recebeu amplíssima consagração jurídica. Foi composta em vista de um claro propósito ideológico do Barão de Montesquieu, pensador ilustre que deu firma explícita à idéia de tripartição. A saber: impedir
95 FRANÇA, Vladimir da Rocha. A função administrativa. REDE, n. 12, out./Nov./dez. 2007, Salvador,
Bahia, p.5.
96Adverte-se, contudo, que há importantes vozes doutrinárias que não adotam a trilogia das funções
de Estado, mas referem-se apenas a uma repartição dual de funções. Nesse sentido, Kelsen sustenta que as funções estatais na verdade são duas: a de criar o Direito, legislação, e a de executar o Direito, o que tanto é feito pela Administração como pela jurisdição (Teoria General del Derecho y del
Estado, Imprenta Universitária, México, 1950, tradução de Eduardo García Maynez, p. 268-269).
Também para o Professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, as funções de Estado são duas: a administrativa e a jurisdicional. A administrativa visa integrar a ordem jurídico-social, mediante duas atividades: a de legislar e a de executar. A jurisdicional tem por objeto o próprio Direito, possuindo, portanto, um caráter manifestamente jurídico (Princípios Gerais de Direito Administrativo, Malheiros Editores, v. 1, 3ª ed., 2007, p. 49 a 58). In: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito
a concentração de poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes.97
Entre as mencionadas funções do Estado, a função administrativa é que apresenta maior dificuldade de caracterização, tendo em vista a diversidade de atividades que nela podem ser identificadas. Assim, a doutrina utiliza-se de distintos critérios para identificar e diferenciar a função administrativa das demais funções estatais.
De acordo com os distintos critérios adotados para identificar a função administrativa podemos mencionar: a) critério orgânico ou subjetivo – leva em consideração a pessoa que realiza a atividade. Segundo este critério qualquer atividade desempenhada pelo Poder Executivo integra a função administrativa. Demasiado frágil, este critério sucumbi à percepção de que os três Poderes realizam tanto atividades típicas (que lhe são próprias e inerentes à sua própria existência) quanto atividades atípicas que não se coadunam com a função específica para o qual tal Poder foi efetivamente criado; b) critério objetivo material – leva em consideração os elementos intrínsecos da atividade desempenhada. Assim, de acordo com esse critério, a doutrina reconhece na função legislativa, atos gerais e abstratos; na função administrativa, atos individuais e concretos; e, na função jurisdicional, a solução de controvérsias jurídicas; c) objetivo formal – identifica na atividade características de direito que permitem caracterizá-la como correspondente a cada função. Desse modo, portanto, a função legislativa tem como característica inovar inicialmente na ordem jurídica; a função administrativa caracteriza-se por comandos infralegais expedidos na intimidade de uma estrutura hierárquica; e, a função jurisdicional, pela solução de controvérsias jurídicas com força de definitividade.
A função administrativa é definida por Celso Antônio Bandeira de Mello segundo o critério formal, nos seguintes termos:
A função que o Estado, ou quem lhe faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário.98
97 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, p. 31. 98 Ibidem, p. 36.
Podemos acrescentar ainda que a função administrativa, em última análise, é a função do Estado que realiza o interesse público.
O interesse público representa a dimensão pública dos interesses do indivíduo99, que é delimitada pelos princípios jurídicos. O interesse público
representa o conjunto de anseios que os indivíduos têm enquanto partícipes de uma sociedade. Não são, portanto, interesses estranhos ao indivíduo, mas os que compartilham com os demais membros da coletividade que integra.
O interesse público não pode ser entendido como algo contraposto ao interesse privado ou individual de cada um, pois, em verdade, ele representa o interesse do todo que compõe o corpo social. Também é incorreto afirmar que se trata do somatório dos interesses individuais, pois é algo que transcende esta realidade.
Para dimensionar com clareza a real grandeza do significado de interesse público e evitar falsas impressões, Celso Antônio Bandeira de Mello traz em seu Curso de Direito Administrativo, o seguinte questionamento: “Poderá haver um interesse público que seja discordante do interesse de cada um dos membros da sociedade?”100
A resposta a este questionamento é trazida logo em seguida pelo jurista, com a seguinte afirmação:
Evidentemente, não. Seria inconcebível um interesse do todo que fosse, ao mesmo tempo, contrário ao interesse de cada uma das partes que o compõem. Deveras, corresponderia ao mais cabal contra-senso que o bom para todos fosse o mal de cada um, isto é, que o interesse de todos fosse um anti-interesse de cada um.101 Assim, o Estado é o titular do interesse público primário, que decorre desse conjunto de interesses que o indivíduo possui enquanto membro de uma sociedade, que recebe um poder jurídico102, denominado competência, colocando-se para tanto em situação de supremacia em relação aos demais sujeitos de direito.
99 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, p. 60. 100 Ibidem, p. 59.
101 Ibidem, p. 59.
102 A expressão “poder” não é aqui empregada no sentido que outrora lhe fora conferido pela
expressão “puissance-publique”, pois, atualmente, só tem lugar no Direito Administrativo no sentido rigorosamente instrumental, utilizado como meio indispensável para o alcance e cumprimento da finalidade legal, ou seja, a realização do interesse público. Sobre a evolução da noção-matriz que tenta explicar logicamente a disciplina do Direito Administrativo, sob a ótica dos doutrinadores francesas, ver: BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio, Curso de Direito Administrativo, p. 57.
Como bem acentuam Adilson Abreu Dallari e Sérgio Ferraz:
Sempre é bom recordar que existe uma norma e, até mesmo, paradoxal diferença entre as relações jurídicas de direito público e as relações jurídicas de direito privado: os particulares agem com ampla liberdade, mas são desprovidos de poderes e prerrogativas; a Administração é detentora de poderes e prerrogativas, mas não tem liberdade.103
Assim, é lícito dizer que o princípio da legalidade encampa duas faces: a que permeia o agir da Administração Pública, enquanto detentora do interesse público, no desempenho da função administrativa; e aquela atrelada à atuação dos particulares, enquanto administradores dos seus próprios interesses, o interesse privado.
Na mesma linha as lições de Hely Lopes Meirelles:
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.”104
A função administrativa se desdobra em espécies distintas de atividades estatais que objetivam a realização do interesse público, todas elas submetidas a um regime jurídico específico que lhes dá feição e caráter distinto das atividades dos particulares, como já pudemos observar.
Podemos mencionar como integrantes da função administrativa as seguintes atividades submetidas todas ao regime jurídico administrativo: a) prestação de serviços públicos; b) exercício do poder de polícia; c) atividade promocional, mediante o fomento administrativo; d) atividades materiais.
Tendo em vista que a atividade administrativa de fomento relaciona-se diretamente com o desempenho de atividades no campo das entidades integrantes do Terceiro Setor, dela nos ocuparemos com maior profundidade a seguir, diferenciando-a das demais atividades estatais que integram a função administrativa, não sem antes identificá-la no sistema constitucional brasileiro.
103 DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio. Processo Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros
Editores, 2007, p. 72.
104 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 27ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,