A partir de 1968, na análise tanto de Fonseca (2005) quanto de “a t’a a (1995), se iniciaria aà ha adaà faseà ode a à doà IPHAN, nome recebido oficialmente em 197013. Esta fase – já apresentada como um hiato sem relevância para a constituição da política nacional de patrimônio14 – seria, ao contrário, marcada pelo começo da modernização do aparelho estatal, pelo primeiro ato de extensão administrativa no território nacional, pelo incentivo e pela tentativa de diálogo com instituições estaduais de patrimônio, pela formação de quadros técnicos, pelo relacionamento com instituições internacionais e pela elaboração dos primeiros estudos urbanos com vistas à revitalização ,à o oà ha ava , e ao desenvolvimento turístico e regional.
O panorama econômico e social brasileiro já se encontrava substancialmente alterado devido às transformações provenientes da chamada segunda industrialização, iniciada nos
13 O DPHAN foi transformado em IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e
artístico Nacional – pelo Decreto nº 66.967/70.
14
Em artigo recente, Paulo Ormindo Azevedo (2013) joga nova luz sobre as ações desenvolvidas neste período, refutando e complementando lacunas de trabalhos anteriores, como os de Fonseca (1997-2005), Gonçalves (1996) e o primeiro ensaio historiográfico oficial do próprio IPHAN: Proteção e
Revitalização do Patrimônio Cultural: uma trajetória (1980).
anos 1950 e caracterizada pela indústria de base, de bens de consumo duráveis e pelo investimento no modal rodoviário, superando a matriz agroexportadora e manufatureira sobre trilhos até então vigente. Este processo de industrialização ocorreu territorialmente concentrado, no Sul e Sudeste, levando às migrações internas e à consequente concentração da população, iniciando os processos de metropolização e periferização dos grandes centros urbanos15. O impacto desta passagem de relativa estagnação ao crescimento acelerado sobre as cidades e, sobretudo, sobre o patrimônio edificado foi imenso. A valorização das áreas centrais se daria pela verticalização e pela promoção de grandes obras de melhoramentos viários, inflando o mercado imobiliário e gerando a substituição da morfologia urbana. Em virtude da maior acessibilidade e do crescimento da classe média, os ditos centros históricos mais homogêneos e fora do vetor do crescimento, sobretudo os já reconhecidos como patrimônio nacional, começaram, logo nos anos 1960, a receber os impactos do aumento significativo do fluxo turístico.
Como aponta Márcia “a t’a a,à osà p o le asà dasà idades- o u e to 16, que até então giravam apenas em torno da
15
FIGUEIREDO, 2005. São Paulo passou de um milhão de habitantes em 1950 para quatro milhões em 1960.
16
Expressão cunhada pela autora para designar as cidades tombadas no período, reconhecidas, sobretudo, pelos valores artístico e histórico ligados a fatos memoráveis. ásà idades-monumento são definidas como aquelas que tiveram ´papel primacial em fato histórico de grande importância e significação
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conservação de suas características formais, aplicando-se os princípios e as técnicas do restauro arquitetônico ao urbano, passaram a provir da nova dinâmica urbana, fazendo com que a instituição recorresse ao apoio técnico da UNESCO, com maior
expertise. Em 1968, Michel Parent, Inspetor Principal dos
Monumentos Franceses, redigiria um relatório diagnosticando a situação do patrimônio cultural brasileiro e identificando seu grande potencial turístico de interesse internacional. Influenciado pela Lei Malraux e pela Carta de Veneza, Parent endossa o tombamento de grandes extensões urbanas, como Salvador e Olinda, e a preservação dos conjuntos históricos por meio do planejamento urbano e da gestão integrada do poder público. Esta, evidentemente, a partir de reestruturação administrativa, envolvendo outras esferas do governo, a descentralização, e sugerindo que a instância federal se tornasse um órgão menos executivo e mais de orientação e controle das intervenções. A influência da UNESCO por meio de Parent ajudaria a abrir a nova fase da instituição – coincidentemente com a troca da coordenação geral, agora sob o comando do arquiteto paraense Renato Soeiro (indicado pelo antecessor, Rodrigo M.F. Andrade) – com um olhar voltado à economia do turismo nas cidades históricas e aos processos de desenvolvimento regional, notadamente influenciado pelas
Normas de Quito (OEA, 1967).
nacional´ ou que possuem ´feição arquitetônica ou urbanística característica de u àpe íodoà eleva teàdaàvidaàeàdaàa teà asilei a à “áNT´áNNá,à ,àp.à .
Azevedo (2013) destaca o importante papel de embaixador desempenhado por Soeiro ao participar de várias reuniões internacionais (UNESCO, ICOMOS, ICCROM, OEA, fazendo do Brasil um país presente no debate que urgia no pós-guerra, viabilizando as primeiras ações de cooperação internacional. Dentre elas, vale sublinhar o simpósio Pan-Americano sobre Preservação de Monumentos Históricos (OEA-1965), preparatório à elaboração das Normas de Quito, a qual foi signatário; sua atuação como membro do Comitê Interamericano de Cultura da OEA; como membro no Conselho do ICCROM (biênio 1976/68); em 1972, como vice-presidente do Comitê Especial de Peritos Intergovernamentais da UNESCO, incumbido de preparar, no mesmo ano, o documento que viria a organizar a política internacional de patrimônio: a Convenção para a
Proteção do Patrimônio Mundial Cultural e Natural.
A atmosfera do debate internacional adentraria a política brasileira, cuja sincronia se faria tanto no processo de seleção quanto na ação preservacionista e na gestão dos bens selecionados. Demonstrando especialmente a influência da Carta
de Veneza,à ueài luiàoà pat i ioà odesto àeàseuàvalo à o oà
documento histórico, percebemos aumento significativo dos tombamentos de conjuntos urbanos (14,4%), de bens do século XIX e de inscrições no Livro do Tombo Histórico (45,7%). Também neste momento o IPHAN inicia o processo de seleção de fragmentos urbanos situados em áreas centrais, ainda que sem
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demarcar os centros históricos por completo (SANT´ANNA, 1995).
Tabela 5 Bens Tombados pelo IPHAN por Tipo (FASE 2: 1968-1979)
Tipo do Bem Num. %
Edif. Urbana 35 26,5% Edif. Religiosa 16 12,1% Edif. Militar 3 2,3% Edif. Rural 10 7,6% Conj. Arq. 1 0,8% Conj. Urbano 19 14,4% Paisagístico 27 20,5% Etnográfico 0 0% Ruína/arqueológico 3 2,3% Móveis/BMI 18 13,5% TOTAL 132 100
Fonte: Organizada pela autora. Detalhes no Anexo 4.
Em virtude deste intercâmbio, as teorias brandianas começariam a ecoar na ação do restauro, pautando a dialética do tratamento entre os valores artísticos e históricos em função da preservação da imagem potencial da obra, que se dá por meio da conservação da matéria, como discutido no capitulo anterior.
Esta postura frente ao problema do restauro seria imperativa no IPHAN até os dias atuais, embora haja grande debate e críticas em torno, sobretudo, da prioridade à instância estética, à arquitetura como arte meramente visual e à visão elitista ainda arraigada a esta vertente (CARSALADE, 2007).
Tabela 6 Bens Tombados pelo IPHAN por Valor (FASE 2: 1968-1979)
Livro do tombo Num. %
LBA 46 32,9%
LH 64 45,7%
LAEP 30 21,4%
TOTAL 140 100
Fonte: Organizada pela autora. Detalhes no Anexo 4.
Outro destaque está na influência trazida pelos documentos que tratam do patrimônio natural e paisagístico, como a Recomendação de Paris de 1962, sobre a beleza das Paisagens e Sítios, e a própria Convenção do Patrimônio Mundial, ambas da UNESCO, refletidas no aumento do reconhecimento de valores paisagísticos (subindo para 20,5%), notadamente de patrimônios naturais, como os morros do Rio de Janeiro, e de conjuntos urbanos que não se justificariam pelo valor artístico, como a Cidade Alta de Porto Seguro, Cachoeira e Lençóis na Bahia, Mambucaba em Angra dos Reis, Igarassu em Pernambuco e a Vila de São Miguel em Santa Catarina. Ainda com base nos
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mesmos critérios de valoração artística praticados no período anterior destacam-se os tombamentos de Olinda, São Luís, Alcântara, Paraty e Goiás (conforme lista completa no Anexo 4). Em plena década de 1970, o Brasil atingiria seu ápice de crescimento demográfico e urbanização, ao passo que se encenaria como uma nova economia emergente, sustentada à custa de u à ilag e ,à ujaà o taàpaga ía osàtodosà asàd adasà subsequentes. Por outro lado, o Brasil vivia o momento mais duro da ditadura militar e a cultura era um dos setores mais reprimidos. Os intelectuais e artistas da época passaram a preocupar-se mais com a liberdade de expressão que com a chamada identidade nacional. Corroborando com este peculiar ambiente interno, no plano internacional a ideia de patrimônio como expressão e afirmação da nacionalidade vai perdendo força para a ideia de patrimônio como herança comum de todos os povos. Ou seja, a noção universalizante de patrimônio da humanidade, capitaneada pela Convenção do Patrimônio Mundial de 1972 vai se sobrepondo à de patrimônio nacional. Porém, dada a crise de legitimidade interna diante do rompimento do pacto populista, os militares, extremamente nacionalistas, favoreceriam a política de patrimônio, usando-a novamente para ampliar suas bases sociais e territoriais. Em que pese o enfraquecimento paulatino da ideia de identidade da nação, o reconhecimento do patrimônio nacional será usado também como estratégia para ampliar a atuação política do governo federal Brasil afora e para atenuar desequilíbrios
regionais, especialmente nas cidades pequenas e médias, mais estagnadas economicamente, onde a promoção do turismo será a alternativa à preservação do patrimônio e ao desenvolvimento. ássi ,à [...] o patrimônio deixava de ser um peso morto para deleite e glória da elite intelectual para se transformar em um produto de intercâmbio cultural, instrumento de dese volvi e toàeà i ueza . (AZEVEDO, 2013, p. 30).
Estes pressupostos coincidiriam com o novo projeto de Soeiro para o IPHAN, tão criticado pela concentração da atuação em Minas Gerais e no Rio de Janeiro e pelo reconhecimento de parcela restrita do patrimônio brasileiro, como vimos. Aliás, é relevante destacar que Soeiro elaborou um plano bastante ousado e inovador para sua gestão, nunca publicado, trazido à tona recentemente por Paulo Ormindo Azevedo (2013). O autor denomina-o Pla oà Est at gi oà deà áç o ,à ujos princípios elementares seriam sistematizados em cinco pontos: filosofia, tratando da ampliação conceitual da noção de patrimônio, abarcando manifestações imateriais, urbanas e rurais;
instrumentação, referente à modernização da estrutura
administrativa do órgão; irradiação nacional, cuja preocupação se voltaria à criação de uma rede de preservação do patrimônio, envolvendo a complementação de ações por meio dos órgãos estaduais e municipais; recursos, propondo fontes alternativas e a criação de um Fundo Nacional de Desenvolvimento da Cultura, cuja implantação se daria apenas em 1991 (PRONAC); legislação, especialmente voltada ao aperfeiçoamento de instrumentos para
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preservação de conjuntos, centros e cidades históricas, onde deveriam ser diferenciadas as zonas monumentais e as zonas de ambientação, seguindo o exemplo francês.
Já em 1970, o IPHAN referendaria parte das premissas deste plano por meio do o 1º Encontro de Governadores. O documento resultante deste encontro denominou-seà Co p o issoà deà B asília à eà essaltavaà aà [...] inadiável necessidade de ação supletiva dos estados e municípios à atuação federal [...] ,à incentivando a criação de órgãos estaduais e municipais para a [...] p oteç oà dosà e sà ultu aisà deà valo à egio al . (IPHAN, 2004, p. 138). Seria esta a primeira iniciativa institucional com vistas a ampliar e descentralizar a tutela do patrimônio no Brasil. Como estímulo, o governo federal oferecia, mediante convênio com o IPHAN, 5% da quota-parte do Fundo de Participação para a preservação do patrimônio (ANDRADE, 1997). Na tentativa de manter o controle federal sobre este processo, o IPHAN exigiu que as legislações estaduais e municipais reproduzissem a redação do Decreto-lei nº 25 para criar suas instituições e o instrumento do tombamento, observando as restrições impostas pelo Art. nº 23:
O Poder Executivo providenciará a realização de acordos entre a União e os Estados, para melhor coordenação e desenvolvimento das atividades relativas à proteção do patrimônio histórico e artístico nacional e para a uniformização da legislação estadual complementar sobre o mesmo assunto. (Decreto-lei 25/1937).
Até então, as políticas em geral, principalmente as de patrimônio, ainda estavam muito concentradas na esfera nacional, enquanto as estruturas estaduais e, sobretudo as municipais, eram bastante precárias. Embora tenham sido criados neste período mais nove órgãos estaduais, todos com g a deà auto o ia ,à o oà efo çavaà “oei o,à e am poucos os que tinham estrutura e atuação regional minimamente organizadas e com recursos satisfatórios. Já as ações municipais voltadas à preservação do patrimônio eram quiméricas à época, pois os primeiros órgãos de preservação municipais começariam a se constituir a partir dos anos 198017, com mais intensidade após a Constituição municipalista de 1988.
No ano seguinte aconteceria o segundo e último Encontro de Gove ado es,à ge a doà oà Co p o issoà deà “alvado ,à recomendando a criação do Ministério da Cultura e destacando a preocupação com o sistema de financiamento. O documento recomenda também a elaboração de legislação complementar, ampliando o conceito de visibilidade de bens tombados, antecipando a noção de ambiência – que seria sistematizada apenas em 1976 na Carta de Nairóbi –, a proteção mais eficiente de conjuntos paisagísticos e arquitetônicos, a adoção de planos
17
Alguns municípios pioneiros já instituiriam estes órgãos, como Ouro Preto em 1968 (DPHAM – Diretoria de Patrimônio Histórico e Artístico Municipal); nos anos 1970: Recife (PE), Curitiba (PR) e Ribeirão Preto (SP) em 1971; Florianópolis em 1974; Porto Alegre em 1976. A partir dos anos 1980: o CMPPC/RJ em 1980; o CDPCM/BH em 1984; o COMPRESP/SP em 1985.
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diretores e o envolvimento dos órgãos responsáveis pelo planejamento do turismo (IPHAN, 2004).
Tabela 7 Instituições Estaduais de Patrimônio (1960-1979) Data Estaduais
Década 1960
1948/1962 – Paraná / CEPAH. O Conselho do Paraná foi criado pela Lei Estadual nº 112/48; o tombamento pela Lei nº 1.211/53, aplicada pela primeira vez em 1962.
1963/1981 – RGN / CEDOC FJA – Fundação José Augusto: responsável pelo patrimônio, em 1973 operacionaliza o PCH. 1964 – Rio de Janeiro/ INEPAC
1964 – Rio Grande do Sul / IPHAE-SEDAC 1967 – Bahia / IPAC
1968 – São Paulo / Condephaat Década
1970
1971 – Minas Gerais /IEPHA
1971 – Paraíba /IPHAEP e CONPEC - Conselho de Proteção dos Bens Históricos Culturais. (Decreto nº 5.255/71.: Cadastramento e tombamento).
1973 – Pernambuco /FUNDARPE. 1975 – Pará / DP-SECULT.
1976 – PIAUÍ – Conselho de Cultura (atribuição sobre patrimônio) 1976 – Goiás/Fundação Cultural de Goiás (Lei nº 8.145).
1977 – Mato Grosso / CPPHC: Coordenadoria de Preservação do Patrimônio. Tombamento estadual em 1977.
1979 – Santa Catarina/ FCC: Fundação Catarinense de Cultura. 1979 – Maranhão/ Fundação Cultural do Maranhão.
Organizada pela autora. Diversas Fontes. Detalhes no Anexo 7.
Estes documentos refletem claramente a percepção das limitações do instrumento do tombamento para áreas urbanas e paisagens diante das necessidades colocadas pela nova dinâmica social, econômica e urbana, levando o governo a pensar alternativas de gestão e complementação da política, outrora
apoiadas apenas sobre a outorga de valor, tutela e as ações pontuais de restauro dos monumentos arquitetônicos. É neste contexto que seriam elaborados, pioneiramente, os planos diretores de Paraty, Ouro Preto e Salvador (para o bairro do Pelourinho apenas), realizados por consultores estrangeiros18. Em 1973 seria lançada a primeira política nacional voltada, ao mesmo tempo, à preservação do patrimônio urbano, ao desenvolvimento turístico, ao financiamento, à integração interinstitucional e ao compartilhamento da gestão: o Programa Integrado de Reconstrução das Cidades Históricas do Nordeste19 (PCH). Lançado e coordenado pela Secretaria de Planejamento da Presidência da República (SEPLAN), em conjunto com o IPHAN, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e o Instituto Brasileiro de Turismo (EMBRATUR), com recursos do Fundo de Desenvolvimento de Projetos Integrados (FDPI), o programa abrangeu nove estados nordestinos. Um dos objetivos do PCH era estadualizar as ações de preservação, o que, segundo Sant´anna (1995), chegou a acontecer parcialmente, mas não exatamente com a instalação de órgãos estaduais de patrimônio, pois a maioria das instituições executoras estavam ligadas às
18
Plano de Paraty, por Limburg Stirum; Plano de Salvador, pelo escritório inglês Shnkland & Cox; o de Ouro Preto pelo português Viana de Lima, todos consultores da UNESCO. (“áNT’áNNá, 1995, p. 155).
19
Os principais dirigentes do PCH eram nortistas e nordestinos: o acreano Jarbas Passarinho (Ministro da Educação e Cultura); o piauiense João Paulo Veloso (SEPLAN); o maranhense Josué Monteiro (Conselho Federal de Cultura) e o próprio Renato Soeiro, paraense.
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políticas de turismo ou cultura20. Os órgãos estaduais de patrimônio já existentes atuavam isoladamente em seus territórios, preocupados em salvaguardar o patrimônio regional, reproduzindo a política tradicional do tombamento, tutela e restauro de uma coleção de monumentos destacados. Exceção aos Estados de Pernambuco e Bahia, cujos órgãos de patrimônio foram os únicos, neste momento, a operacionalizar o PCH- Nordeste em seus territórios.
Estruturado em um sistema de financiamento e cooperação técnica para elaboração e execução de intervenções, o PCH, em seus primeiros quatro anos, foi desenvolvido apenas em cidades nordestinas. Em 1977, expandiu-se para Minas Gerais, o Rio de Janeiro e Espírito Santo e, em 1979, para todo o Brasil. Ratificando os objetivos econômicos direcionados ao turismo, característicos das políticas de preservação da época, é aprovada a Lei Federal nº 6.513/1977, declarando os patrimônios culturais eà atu aisà o oà easàeàlo aisàdeài te esseàtu ísti o , sendo que o Brasil adere, no mesmo ano, à Convenção do Patrimônio Mundial.
Em dez anos, o PCH financiou 193 projetos21, sendo 74% no Nordeste, com investimento total de cerca de 73,8 milhões de
20
Dentre os órgaos executores do PCH estão os de turismo de Sergipe, Alagoas, Ceará e Piauí; os de cultura da Paraíba, do Rio Grande do Norte e Maranhão; os de patrimônio de Pernambuco (FUNDARPE) e da Bahia (FPAC). (SáNT’áNNA, 1995).
21
No período 1973-79: 97 projetos com US$ 41 milhões (AZEVEDO, 2013).
dólares22, sendo 80% a fundo perdido, financiado pelo governo federal, e 20% em contrapartidas dos Estados e municípios. Soeiro destaca a dificuldade de operacionalização do programa diante da grande monta de recursos, em função, sobretudo, da incapacidade, tanto técnica quanto financeira, dos recém-criados orgãos estaduais, e da falta de quadros técnicos dentro do próprio IPHAN para orientar e monitorar o programa. Em que pesem as dificuldades, 77% (149) do recurso foi investido em obras de conservação e restauro de imóveis isolados, destinados em sua maioria aos usos turísticos e culturais (36%), seguido de usos institucionais (30%) e religiosos (13%). (SANT´ANNA, 1995). Ao patrimônio urbano restaram apenas dez intervenções em conjuntos urbanos e dez planos urbanísticos, como os de Cachoeira (BA), Olinda (PE), São Cristóvão e Laranjeiras (SE), estes coordenados por especialistas brasileiros.23 A nova prática de conciliar preservação e planejamento urbano, considerando a necessidade de participação da sociedade, sincronizava-se à discussão internacional da época, pautada pela Declaração de Amsterdã (1975), sobre a conservação integrada, e pela Carta de
Nairóbi (1976), debatidas no capítulo primeiro. Na argumentação
de Azevedo (2013), o processo de elaboração destes planos inauguraria nova prática preservacionista, preventiva e
22
Somados os investimentos do governo federal e as contrapartidas estaduais, se doà à ilh esàdaà“EPLáN/“PHáNà “áNT’áNNá,à ,àp.à .
23
Realizados pelo Grupo de Restauração e Renovação Arquitetônica e Urbana (GRAU) da Universidade Federal da Bahia –, sob coordenação do prof. Paulo Ormindo Azevedo. O plano de Olinda foi elaborado pela paulista Sociedade Civil de Planejamento Ltda (SOCIPLAN). (AZEVEDO, 2013).
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participativa, visto que os mesmos foram discutidos em audiências públicas, com participação de autoridades estaduais, locais e lideranças comunitárias. Em que pese tal esforço, verdadeiramente inovador quanto à elaboração dos planos diretores, Sant´anna (1995) aponta que, devido à falta de articulação com os municípios e à ausência de legislação compulsória, poucos deles foram implementados. Acresentamos ainda que os planos urbanos deste período caracterizavam-se por extensos diagnósticos e recomendações, mas careciam de dispositivos legais que os atrelassem à própria política urbana, cuja condução se daria mais pelos parâmetros estabelecidos nas leis de zoneamento, nos códigos de obras e códigos de posturas que pelos planos diretores (FIGUEIREDO, 2005). Esta prática faria, anos depois, o urbanista Flávio Villaça (1999) denominá-los deà supe pla os , envolvendo grandes esforços acadêmico- intelectuais, porém descolados da esfera política e das máquinas administrativas – principal fator do fracasso dos mesmos. Talvez, em função disto, a maior parte do investimento do PCH restou à conservação da arquitetura.
Vale lembrar que, nesta época, o IPHAN implanta sua primeira descentralização, por meio da Portaria nº 230/1976 (MEC), primeiro Regimento Interno do IPHAN, ampliando de quatro para nove suas Diretorias Regionais, incorporando mais sete museus e casas históricas. Entretanto, a atuação das nove instâncias se revelaria mais direcionada a fazer presentes as decisões do órgão federal e cobrir lacunas institucionais locais que a promover o
compartilhamento ou a descentralização das políticas, como se predizia. Tentanto suprir lacunas quanto às diretrizes de preservação dos bens tombados, o IPHAN começa a regular áreas urbanas e envoltórias de seus bens por meio de portarias24, interferindo nos parâmetros de ocupação do solo à parte dos municípios, iniciando o que viria a se constituir posteriormente num dos principais problemas de gestão, em função da ingerência, da duplicidade e da competência legal sobre a política urbana atribuída pela Constituição de 1988, exclusivamente aos municípios.