A estrutura hierárquica na gestão da educação é uma peça-chave para compreensão da importância dos Conselhos Escolares. Segundo Bordignon e Gracindo (2013), a concepção da escola como estrutura hierárquica deriva de um paradigma positivista-racional, em que a relação entre sujeito e objeto é fragmentada, caracterizada por relações de dominação e poder que ignoram a necessária interlocução equânime dos processos pedagógicos e criam o ambiente propício para o desenvolvimento de relações autoritárias entre as partes. A formação dos indivíduos, sob tais paradigmas, comprometeria a sua capacidade de participação na sociedade e o reconhecimento dos próprios direitos.
Em contraposição, o paradigma da horizontalidade das relações representa a distribuição do poder entre “as diferentes esferas de responsabilidade, garantindo relações interpessoais entre sujeitos iguais ao mesmo tempo diferentes.” (BORDIGNON; GRACINDO, 2013). É importante frisar que essa horizontalidade pressupõe (como o termo sugere) uma igualdade entre os diferentes sujeitos no direito a ouvir e se fazer ouvido,
renunciando-se às relações de poder e dominação em prol de um processo de comunicação aberto e plural, com garantia da reciprocidade.
Para que esse processo se materialize, “o poder decisório necessita ser desenvolvido com base em colegiados consultivos e/ou deliberativos” (BORDIGNON; GRACINDO, 2013), caracterizando, assim, um processo de descentralização. No âmbito da administração escolar, esses colegiados são os Conselhos Escolares.
Segundo Abranches (1998, p. 34) a descentralização configura uma transferência da autoridade legal e política (para planejar, coordenar, organizar e controlar funções públicas) de organismos governamentais mais centralizados para outras unidades (governamentais ou não). A autora distingue dois enfoques para a descentralização (ABRANCHES, 1998, p. 34): transferência de autoridade dentro do próprio Estado, migrando de uma esfera governamental mais central para outras esferas ou para entidades de caráter público – por exemplo, do governo federal para os estados, dos estados para os municípios ou do governo federal para agências reguladoras – e a transferência de poder para a sociedade civil.
Ciseski (1997) traça uma importante diferenciação entre a desconcentração e a descentralização: a desconcentração não altera substancialmente as estruturas decisórias, pois limita-se a apenas redistribuir tarefas, reafirma a autoridade do poder centralizador e não conta com meios de controle social no processo decisório. Em contrapartida, a descentralização implica na transferência e redistribuição de responsabilidades, em mudanças estruturais tanto nos organismos que transferem como nos que recebem poderes e inclui mecanismos de controle das ações e resultados. Também nos processos comunicativos há diferenças notáveis, pois enquanto a desconcentração não configura um processo de comunicação das entidades com suficiente autonomia, a descentralização deve contar com canais que assegurem a sua bidirecionalidade, admitindo as manifestações da sociedade em seus processos decisórios.
A participação, por sua vez, pode ser definida como interação permanente com outros atores sociais em processos decisórios de caráter público, baseada no conhecimento e exercício de direitos e deveres (CISESKI, 1997). É importante notar que esta definição aponta para um conceito mais amplo do que a simples manifestação de pessoas em prol ou contra uma causa de forma transitória.
Segundo Ciseski (1997, p. 23) a autonomia é definida no campo democrático popular como “a capacitação para gerir políticas públicas, avaliar e fiscalizar os serviços prestados à população no sentido de tornar público o caráter privado do Estado”.
Percebe-se que esses conceitos de autonomia, descentralização e participação estão inter-relacionados de forma triangular:
� Se a descentralização implica na transferência de responsabilidades e a autonomia implica na capacitação de gerir, então não pode haver descentralização sem autonomia.
� Se a autonomia implica em avaliação e fiscalização dos serviços prestados à população, então a autonomia requer o uso pleno dos mecanismos político- institucionais de articulação e dos canais orgânicos de comunicação constante, característicos dos processos descentralizados segundo Ciseski (1997, p. 19) � Se a participação configura uma interação constante entre os atores sociais em
processos decisórios, e dada a incompatibilidade entre os conceitos de desconcentração e participação expostos, então a perenidade da participação constitui uma peça-chave na descentralização dos processos decisórios.
Segundo Abranches (1998), os conceitos de descentralização, participação e autonomia representam o reconhecimento e a aproximação, por parte do poder público, das demandas da sociedade. Significa a possibilidade desta não apenas se manifestar, mas também avançar em direção a uma cultura em que a pluralidade seja respeitada e que todas as vozes tenham o mesmo direito de serem ouvidas.
Retornando à nossa questão inicial sobre a gestão democrática de educação, e de posse dos conceitos expostos, podemos agora caracterizar apropriadamente os Conselhos Escolares como espaços de participação coletiva da comunidade escolar na gestão da escola.
Esta definição implica na descentralização das decisões e na autonomia desse colegiado para fiscalizar e avaliar as ações executadas no âmbito escolar, mediante a continuidade de interação entre seus membros e os representantes do poder público.
Para que os Conselhos Escolares correspondam a essa caracterização conceitual duas condições são necessárias:
� Equanimidade dos participantes, isto é: que todos possuam o mesmo direito de participar das decisões e debates, independentemente de sexo, idade, formação, etc. (excluindo-se, evidentemente, situações que impeçam, por força de lei, a manifestação de conselheiros menores de idade). Supondo-se, por absurdo, que tal não ocorresse, teríamos algum tipo de relação de dominação e poder, com a consequente negação dos conceitos de participação e horizontalidade;
� Representatividade dos segmentos da comunidade escolar no conselho. O conselho deve incluir entre seus membros alunos, pais e responsáveis, funcionários, docentes, gestores escolares e membros da comunidade, que possuam legitimidade para se manifestar em nome do segmento que representam. Se esta condição não estiver satisfeita, seja porque não há segmentos representados no conselho, seja porque não possuam legitimidade para falar em nome do segmento que representam, não se pode falar em participação.
Como a comunidade escolar está constituída por diferentes segmentos, que não necessariamente terão interesses totalmente convergentes, então os Conselhos Escolares se constituem em espaço privilegiado para a formação de uma cultura política de participação e exercício da democracia através da troca de opiniões e o confronto de ideias (CISESKI, 1997). Se retomarmos a definição de cidadania democrática em termos do conhecimento e exercício de direitos e deveres (BENEVIDES, 1998), isso significa caracterizar os Conselhos Escolares como espaços para o exercício da cidadania.
Riscal (2009) observa que a existência de Conselhos Escolares se insere em uma configuração do Estado brasileiro no período posterior ao regime militar (1964-1985): cada órgão executivo se faz acompanhar de um órgão deliberativo de natureza coletiva. Na esfera federal, por exemplo, o poder executivo, exercido pela presidência da república, ministérios e secretarias adjuntas, é acompanhado pelo poder legislativo, através das casas do Congresso Nacional (Senado e Câmara dos Deputados). Essa mesma estrutura se repete nas esferas estadual e municipal. Já no âmbito da educação, na esfera federal o Ministério da Educação se faz acompanhar pelo Conselho Nacional de Educação, e estruturas similares se repetem nas esferas estadual e municipal. Seguindo esse mesmo padrão, no âmbito da escola, o executivo (diretor) é acompanhado pelo Conselho Escolar.
Mas isso significa que o fortalecimento dos Conselhos Escolares representa um esvaziamento do poder do diretor escolar?
Se voltarmos ao papel do diretor como mediador, que é o de assegurar que os recursos objetivos e subjetivos à disposição da escola sejam utilizados de forma racional para se atingir os fins (PARO, 2010), é fácil perceber que, conceitualmente, não é incompatível com o fortalecimento dos Conselhos Escolares como espaços voltados à gestão democrática, se entendermos que esse colegiado constitui um dos recursos de que a escola dispõe para realizar seus objetivos (e, talvez, o mais poderoso deles). Como a dominação legal definida por Weber
(2002) implica na impessoalidade, sem ódio e sem paixão4, então a redistribuição do poder e
autoridade do diretor escolar não implica no seu enfraquecimento, mas, ao contrário, potencializa a comunidade escolar da qual faz parte, para cumprir os seus objetivos. Portanto, não faz sentido, conceitualmente, pensar em um esvaziamento do poder do diretor.
Se, por outro lado, voltarmos à visão de Paro (2015) que remete à escola como empreendimento voltado para a formação de sujeitos e pessoas autônomas, fica claro que tal objetivo não se alinha com uma postura centralizadora da direção escolar, pois se assim fosse, não haveria espaços para o exercício da autonomia e participação. Logo, a centralização de poderes nas mãos dos diretores se alinha a uma escola com finalidades distintas.