Prosseguindo com a análise do caso do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT), entende-se que esse não pode ser considerado um acordo em forma simplificada. Em relação a esse tem-se que “há certa dubiedade em torno dos acordos em forma simplificada, pois são definidos pelos doutrinadores mediante diferentes critérios (...)”106. Essa mesma doutrina107, ao definir os acordos simplificados ainda leciona:
“O nome, a forma, o objeto, a falta de ratificação e de plenos poderes, são critérios internacionais; a falta de participação da autoridade investida no treaty-making-power e a falta de aprovação legislativa, são critérios internos”.
A definição apresentada pelo professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros para acordos simplificados é:
“Com base nas ponderações acima esboçadas, é possível apresentar a seguinte definição: Acordos em forma simplificada são, em geral, tratados bilaterais, que vigoram imediatamente, sem aprovação do Legislativo e sem ratificação, concluídos por negociadores agindo em nome do Estado” 108.
Essa definição é reproduzida e ratificada por outro jurista109.
Assim, pelo exposto, o Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) não pode ser considerado como um acordo em forma simplificada. O RIT não é um tratado bilateral. Ele é um ato internacional multilateral.
Ademais, a vigência do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) não se iniciou imediatamente sem aprovação do Legislativo e sem ratificação. O início da sua vigência foi diferida110. Também é necessária sua aprovação pelo Congresso Nacional111, hipótese que não ocorre com os acordos em forma simplificada.
106 Medeiros (1995, p. 202). Após a afirmação transcrita, o jurista analisa pormenorizadamente cada um dos
critérios: 1) forma de celebração e nome; 2) Matéria; 3) ausência de ratificação; 4) ausência de plenos poderes; 5) ausência de participação da autoridade investida no treaty-making-power; 6) ausência de aprovação parlamentar, conforme Medeiros (1995, pp. 203-208).
107 Medeiros (1995, p. 208). 108 Medeiros (1995, p. 209). 109 Gabsch (2010, p. 158).
110 O Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) foi assinado em 9.12.1988 e sua vigência se iniciou
Um dos debates doutrinários relacionados ao caso do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) é justamente no sentido dessa aprovação ter ocorrido concomitantemente à aprovação de Atos Finais de Conferências Plenipotenciárias da União Internacional de Telecomunicações (UIT), sem que o texto do RIT tivesse sido submetido ao Congresso Nacional.
Dessa forma, o Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT)não pode ser considerado um acordo em forma simplificada.
3.3.3.1 Hildebrando Accioly e os Acordos Simplificados: O Início de Uma Polêmica
Em 1948, Hildebrando Accioly, ao afirmar no artigo “A ratificação e a promulgação dos tratados em face da Constituição Federal Brasileira”112 suscitou a possibilidade de se concluir acordos internacionais sem a aprovação do Poder Legislativo. Na época, o jurista elencou cinco exceções à regra geral de aprovação de atos internacionais pelo Congresso Nacional:
“a) os acordos sobre assuntos que sejam da competência privativa do Poder executivo; b) os concluídos por agentes ou funcionários que tenham competência para isso, sobre questões de interesse local ou de importância restrita; c) os que consignam simplesmente a interpretação de cláusulas de um tratado já vigente; d) os que decorrem, lógica e necessariamente, de algum tratado vigente e são como que o seu complemento; e) os de modus vivendi, quando têm em vista apenas deixar as cousas no estado em que se encontram ou estabelecer simples bases para negociações futuras” 113.
O posicionamento de Accioly não se consistia numa polêmica propriamente, pois correspondia a um entendimento minoritário da doutrina114. A ascensão como um debate doutrinário polêmico ocorreu em 1950, a partir do artigo “Aprovação de Ajustes Internacionais pelo Congresso Nacional”115 de autoria de Haroldo Valadão, contestando as razões de Hildebrando Accioly116. Estabelecida a disputa, outros trabalhos desses juristas117, e também de outros doutrinadores118, passaram a tratar da matéria.
111 Para aqueles que sustentam ser desnecessária a aprovação do Regulamento Internacional de
Telecomunicações (RIT) pelo Congresso Nacional, fundamentam seu posicionamento pela aprovação dos atos finais das conferências de plenipotenciários realizadas após a WATTC/1988.
112 Accioly (1948, pp. 5-11). 113 Accioly (1948, p. 8).
114 Até então, o posicionamento de Pontes de Miranda, favorável à obrigatoriedade da aprovação pelo Congresso
Nacional de todos os atos bilaterais em que o Brasil fosse parte, era dominante. Conforme Bahia (2000, p. 50, nota de rodapé 84). Ver também Medeiros (1995, p. 290).
115 Valladão (1950, pp. 95-108). 116 Medeiros (1995, p. 291).
Cabe ressaltar que a polêmica “Accioly versus Valladão”, presente em muitas obras contemporâneas119, deve ser analisada com muita cautela, pois os argumentos empregados podem estar equivocados.
Em sua obra, o professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros aponta120:
“Não obstante, Hildebrando Accioly, no afã de defender a tese de que o Brasil pode ser parte em ajustes internacionais que não dependem do consentimento do Legislativo, sustentou que os fatos indicam que nunca se entendeu, entre nós, que a aprovação do Congresso Nacional era necessária, ou melhor, indispensável, para quaisquer atos bilaterais internacionais.
(...) numerosos são os acordos bilaterais concluídos pelo Governo brasileiro com Governos estrangeiros e que vigoraram sem o preenchimento daquela condição. Percorra-se, por exemplo, o ‘Código das Relações Exteriores’, publicado em 1900, e lá se encontrarão vários exemplos de tais acordos. Entre outros, podemos aqui referir: (...)”.
A respeito desses exemplos, o professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros, antes de passar ao estudo de cada um deles, expõe:
“Um exame atento desses casos, revela que Hildebrando Accioly se equivocou ao vislumbrar no período da vigência da Constituição de 1891 ‘numerosos’ exemplos de acordos concluídos sem a aprovação do Congresso”121.
Ademais, após detalhar cada um dos exemplos explicitados por Accioly em seu artigo, o ilustre professor arremata122:
“Os Anais da Câmara dos Deputados e do Senado não registraram quaisquer protestos de parlamentares, na fase de vigência da Constituição de 1891, alegando ter o governo deixado de submeter acordos internacionais à aprovação do Congresso.
(...)
Em nenhum instante, porém, asseverou Barbosa Lima que algum tratado tenha entrado em vigor sem a devida aprovação do Congresso Nacional”.
Diante do exposto, fazer qualquer alusão à polêmica citada ao caso do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) é temerária. Principalmente em virtude dos debates na época versarem sobre atos internacionais bilaterais e o RIT ser um ato internacional
117 Valadão (1987); Valadão (1970); Valadão (1969); Valadão (1968); Valadão (1962); Accioly (2009); Accioly
(1953); Accioly (1950).
118 Mazzuoli (2004, pp. 278-286); Trindade (2007, p. 81-91); Medeiros (1995, pp. 289-296); Gabsch (2010, pp.
158-163).
119 Trindade (2007, pp. 81-85); Gabsch (2010, pp. 158-163); Mazzuoli (2004, pp. 278-282). 120 Medeiros (1995, p. 123).
121 Medeiros (1995, p. 123). 122 Medeiros (1995, p. 126).
multilateral. Ademais, o RIT não poderia ser enquadrado em nenhuma das exceções indicadas por Hildebrando Accioly.
Evidencia-se que há obras pátrias123 enfatizando o posicionamento de juristas e pareceres de diferentes consultores jurídicos do Ministério das Relações Exteriores sobre a desnecessidade ou não de aprovação de atos internacionais pelo Poder Legislativo.
3.3.3.2. A Prática do Ministério das Relações Exteriores e o Processo Abreviado Aplicado aos Acordos Simplificados
A respeito da prática de internalização de atos internacionais, recorre-se à lição do professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros124:
“Na prática, porém, são utilizados no Brasil dois processos para a celebração de tratados internacionais: o processo completo, que compreende as etapas da negociação, assinatura, mensagem do Congresso, aprovação parlamentar, ratificação e promulgação (ou, quando for o caso, mensagem ao Congresso, aprovação, adesão e promulgação); e o processo abreviado, que compreende as etapas da negociação, assinatura ou troca de notas e publicação.
O processo abreviado é o seguido pelos chamados acordos em forma simplificada, cuja admissibilidade no Direito brasileiro é sustentada por parte da doutrina jurídica nacional desde a vigência da Constituição de 1946.
A prática desses acordos vem de longa data e não foi interrompida pela Constituição de 1988”.
De modo a demonstrar essa prática, remete-se à outra obra do ilustre professor:
“Em pesquisa publicada em 1983, foi constatada, através de exame da Coleção de Atos Internacionais, do Ministério das Relações Exteriores, no período que vai de 1946 a 1981, a sugestiva quantidade de 317 acordos em forma simplificada celebrados pelo Governo brasileiro, sem aprovação expressa e específica do Congresso Nacional” 125.
Remetendo-se à obra126 de Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros, o jurista Saulo José Casali Bahia127 também faz remissão ao citado quantitativo:
123 Medeiros (1995, pp. 296-337); Rodas (1991, pp. 32-42); Trindade (2007, pp. 85-91); Mazzuoli (2004, pp.
282-283).
124 Medeiros (2007, p. 161-162). 125 Medeiros (1995, p. 313).
126 Medeiros (1995, p. 145) e Medeiros (1995, p. 431). 127 Bahia (2000, p. 51)
“No Brasil, entre 1946 e 1981, foram celebrados 317 acordos-executivos. Entre 05.10.1988 e 31.12.1993, contra 185 tratados apreciados pelo Congresso Nacional, o Executivo celebrou 182 acordos em forma simplificada”.
A respeito dessas informações João Grandino Rodas afirma:
“O exame de tais acordos, levou Cachapuz a observar ‘que o Brasil pode ser parte em acordos internacionais que não dependem da aprovação do Congresso Nacional’” 128.
A respeito dos quantitativos mencionados nas transcrições, cabe uma ressalva. No item 2.3.2.2 desse estudo, há tabela com informações das Conferências Administrativas da UIT. Pelas informações dessa tabela, verifica-se que o quantitativo de acordos em forma simplificada celebrados pelo Governo brasileiro, sem aprovação do Congresso Nacional, é diferente do quantitativo indicado129.
Não obstante a possibilidade de emprego do processo abreviado, em relação ao Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT), este não foi aplicado. Enfatiza-se que essa afirmação não quer significar ser favorável a adoção do processo abreviado para o RIT. Apenas se deseja registrar que nem mesmo esse processo atinente aos acordos em forma simplificada foi aplicado aos Atos Finais da Conferência Administrativa Mundial sobre Telefonia e Telegrafia (WATCC/1988).
3.3.3.3. Confusão entre Acordos Simplificados e Acordos Executivos
O Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) ainda pode ser considerado como um acordo executivo. Todavia, antes é preciso esclarecer que acordo executivo não é sinônimo de acordo em forma simplificada. Entende-se que a confusão de empregar esses tipos de atos internacionais como equivalentes teve origem no primeiro artigo de Hidelbrando Accioly130.
O jurista Otávio Augusto Drumond Cançado Trindade aponta que Accioly foi “influenciado pela praxe americana, à que recorre frequentemente para justificar sua tese”131. Já Valério de Oliveira Mazzuoli sustenta que “Accioly fundamentava o seu posicionamento
128 Rodas (1991, p. 42).
129 O quantitativo indicado em Medeiros (1995, p. 313) se fundamenta em Medeiros (1983, pp. 136-145). Há
menção a apenas um acordo da área de telecomunicações. Nas tabelas constantes do item 2.3.2.2 desse trabalho foram consideradas tanto as conferências de plenipotenciários quanto as conferências administrativas da UIT.
130 Accioly (1948, pp. 5-11). 131 Trindade (2007, p. 82).
fazendo referência à prática norte-americana dos ‘acordos executivos’, que cobrem assuntos dos mais importantes e cuja validade não se subordina à aprovação do Senado americano”132.
Ocorre que há doutrinadores133 que têm empregado os termos acordo executivo e acordo em forma simplificada como sinônimos. Dentre esses destaca-se o seguinte posicionamento:
“Os Estados concluem quantidade crescente de tratados que seguem rito incompleto de aprovação e entram em vigor na data da assinatura sem referendo parlamentar nem ratificação. A doutrina chama-os de acordos em forma simplificada. A prática remonta aos executive agreements, que o Presidente dos Estados Unidos passou a concluir a partir do fim do século XVIII sem consulta ao Congresso. Em homenagem à tradição norte-americana, estes instrumentos também são conhecidos como acordos executivos, mas não se confundem com os congressional-executive agreements que o costume constitucional desenvolveu como alternativa aos treaties” 134.
Todavia não é correto o emprego dessas expressões como se fossem equivalentes. Nesse estudo, em relação aos aspectos de Direito Internacional Público, a obra adotada como referência135 faz distinção entre acordo em forma simplificada e acordo executivo. Cada um, inclusive, é analisado em tópico específico136. No item 3.4.3 do presente estudo, serão analisados e definidos os acordos em forma simplificada; no momento resta verificar a definição de acordo executivo. Para essa tarefa recorre-se à lição do professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros:
“O acordo executivo se insere na categoria geral dos acordos em forma simplificada, mas constitui um processo peculiar do sistema norte-americano de formação dos tratados internacionais” 137.
Ainda, na mesma, fazendo remissão aos trabalhos de Myres S. McDougal e Asher Lans, o ilustre professor aponta138:
“Myres S. McDougal e Asher Lans asseguram que, conforme o poder pelo qual os acordos internacionais entram em vigor, os Estados Unidos podem celebrar:
132 Mazzuoli (2004, p. 280).
133 Tavares (2005, p. 74); Petiot (2007, pp. 429-430). 134 Petiot (2007, pp. 429-430).
135 Medeiros (1995).
136 A matéria atinente aos acordos em forma simplificada é abordada nos itens 1 a 3 da seção 2 do Capítulo
terceiro, conforme Medeiros (1995, pp. 202-210), enquanto a matéria sobre acordo executivo é tratada no item 4 da seção 2 do Capítulo terceiro, conforme Medeiros (1995, pp. 210-220).
137 Medeiros (1995, p. 211). 138 Medeiros (1995, pp. 215-216).
(1) Tratados, isto é, acordos aos quais, na conformidade da Constituição, o Senado dá o seu consentimento, por maioria de dois terços, e que nunca são levados à aprovação formal da Câmara dos Representantes.
(2) Acordos congressionais-executivos, isto é, tanto (a) negociados pelo Presidente, como por qualquer outro funcionário executivo, cumprindo poderes conferidos por ato ou resolução conjunta das duas Casas do Congresso, ou levando a efeito políticas gerais enunciadas na legislação, como (b) sancionados pelo Congresso depois da negociação.
(3) Acordos concluídos com poderes conferidos em tratados já existentes ou em cumprimento de políticas enunciadas em tratado anterior.
(4) Acordos presidenciais, isto é, concluídos pelo Presidente (a) consoante sua autoridade própria, como ‘o Executivo’ ou ‘o Comandante-em-Chefe do Exército e da Marinha’, e (b) como ‘o único órgão da nação para as relações exteriores, e seu representante individual frente às nações estrangeiras’.
(5) Acordos concluídos pelo Presidente em conformidade com autoridade sobreposta, isto é, quando o Congresso autoriza acordos relativos a questões que, nos termos da Constituição, estão sujeitos ao controle independente do Presidente.
Os acordos internacionais que se enquadram nos tipos (1) e (3), supracitados, são tratados; os que se encaixam nos tipos (2) e (5) são acordos congressionais-executivos; e os do tipo (4) são acordos presidenciais.
Todavia, asseveram McDougal e Lans, quando se quer aludir às duas últimas categorias, conjuntamente, é apropriado o termo genérico de acordos executivos”.
Diante da transcrição, está evidente quais atos internacionais devem ser considerados como acordo executivo. Certamente esses não correspondem aos acordos em forma simplificada definidos no item 3.3.3 desse estudo.
Ademais, cabe registrar que há outros estudos de doutrinadores nacionais139 que fazem distinção entre acordo em forma simplificada e acordo executivo.
A respeito do processo de internalização dos acordos executivos no ordenamento jurídico brasileiro, cabe enfatizar a lição do jurista Rodrigo D’Araújo Gabsch140, baseada em entrevista141 realizada com o professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros:
139 Rezek (2004, p.133); Rezek (1984, p. 28). 140 Gabsch (2010, p. 179).
141 A afirmação de Rodrigo D’Araújo Gabsch, conforme nota de rodapé (560) constante em Gabasch (2010, p.
179), baseia-se em “entrevista com o professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores, realizada em Brasília, em 24 de novembro de 2008”.
“O atual Consultor Jurídico do Itamaraty também admite os acordos executivos que prorroguem ou interpretem tratado, ou que se constituam em modus vivendi ou pactum de contrahendo. Afirma, ademais, que, premido pelas circunstâncias – em geral, situações de crise humanitária -, houve casos excepcionais em que o Executivo deixou de submeter determinados compromissos convencionais ao Congresso, na suposição de que este não teria objeções, embora os acordos não se enquadrassem claramente em nenhuma dentre as duas hipóteses mencionadas acima. Em situações como estas, a Consultoria Jurídica procura fundamentar o tratado nas disposições constitucionais sobre proteção dos direitos humanos e cooperação internacional”.
Assim, acredita-se ter-se esclarecido que os acordos executivos não devem ser confundidos com os acordos em forma simplificada. Ademais, também foi demonstrado que aqueles podem iniciar sua vigência no Brasil sem aprovação no Congresso. Agora, resta verificar se o RIT é um acordo executivo.
3.3.4 O REGULAMENTO INTERNACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (RIT)