2. KAPITTEL 2 – TEORI
2.1 B EGREPER
PARA APROVAÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL: IMPOSSIBILIDADE DE
ENQUADRAMENTO DO REGULAMENTO INTERNACIONAL DE
TELECOMUNICAÇÕES (RIT) NESSAS HIPÓTESES
Na doutrina pátria há diversas obras146, muitas dessas se fundamentando inclusive em alguns pareceres do Ministério das Relações Exteriores147, que sustentam a desnecessidade de envio para aprovação do Congresso Nacional de atos complementares e atos de regulamentação de tratados. A importância da alusão aos pareceres do Ministério das Relações Exteriores se deve ao fato de que no Brasil cabe a esse órgão a qualificação dos atos internacionais148.
Todavia, para a análise do caso do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT), entende-se como oportuno enfatizar apenas os posicionamentos exarados na vigência da atual Constituição Federal149. Ademais, também se deve levar em consideração o período em que os Atos Finais da Conferência Administrativa Mundial sobre Telefonia e Telegrafia (WATCC/1988) foram assinados e o período referente à aprovação pelo Congresso Nacional dos Atos Finais das Conferências Plenipotenciárias da União Internacional de Telecomunicações (UIT) que ocorreram após a Conferência WATTC/1988. Essas restrições visam obter um posicionamento jurídico contemporâneo aos fatos que se relacionam ao RIT.
Ao se realizar a busca com as condições mencionadas no parágrafo anterior, encontra-se apenas um parecer150 da Consultoria Jurídica do Ministério das Relações Exteriores datado de
146 Trindade (2007, pp. 81-91); Medeiros (1995, pp. 299-302); Gabsch (2010, pp. 158-163); Bahia (2000, pp. 50-
55); Rodas (1991, pp. 29-43)Tavares (2005, pp. 82-88).
147 Os mais recentes são: Rangel (1990); Rangel (1992); Medeiros (2000).
148 Gabsch (2010, p. 189): “No âmbito do Executivo brasileiro é usualmente o Ministério das Relações
Exteriores o órgão ao qual incumbe a qualificação de tratados”. A respeito dessa afirmação o jurista, em teor de nota de rodapé (593), remete-se à “entrevista com o professor Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros, Consultor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores, realizada em Brasília, em 24 de novembro de 2008”.
149 Entende-se que, para a compreensão dos acontecimentos reais associados ao caso do Regulamento
Internacional de Telecomunicações (RIT), é preciso considerar os fatos e a legislação pertinente vigente na época em que cada um dos eventos referente ao RIT ocorreram. Desse modo, buscou-se por manifestações da Consultoria Jurídica do Ministério das Relações emanadas no período compreendido entre a assinatura do RIT, a aprovação pelo Congresso Nacional dos atos finais das Conferências da União Internacional de Telecomunicações (UIT) realizadas em Genebra (1992) e em Quioto (1994) e a publicação do Decreto n.o 2.992,
de 23.2.1999, que promulgou os Atos Finais das Conferências de Plenipotenciários da União Internacional de Telecomunicações (UIT) de Genebra (1992) e de Quioto (1994).
21.3.2000151. Esse documento diz respeito a ajustes complementares em que é desnecessário o referendo do Congresso Nacional.
Como as disposições dos Atos Finais das Conferências de Plenipotenciários da União Internacional de Telecomunicações (UIT) de Genebra (1992) e de Quioto (1994) são complementadas pelos Regulamentos Administrativos da UIT152, supõe-se que o teor do citado parecer poderia ser aplicado ao caso do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT).
A parte final do parecer (itens 67 a 74) é a relevante para o presente estudo. Os itens 67 a 70 do parecer apresentam os dois processos de internalização de atos internacionais no Brasil, processo completo e processo abreviado, apresentando redação similar àquela transcrita no item 3.3.3.2153 desse estudo:
“67. Na prática, porém, são utilizados no Brasil dois processos para a celebração de tratados internacionais: o processo completo, que compreende as etapas da negociação, assinatura, mensagem do Congresso, aprovação parlamentar, ratificação e promulgação (ou, quando for o caso, mensagem ao Congresso, aprovação, adesão e promulgação); e o processo abreviado, que compreende as etapas da negociação, assinatura ou troca de notas e publicação.
68. O processo abreviado é o seguido pelos chamados acordos em forma simplificada, cuja admissibilidade no Direito brasileiro é sustentada por parte da doutrina jurídica nacional desde a vigência da Constituição de 1946, e aceita, pelo menos tacitamente, pelo Congresso Nacional.
69. A prática desses acordos vem de longa data e não foi interrompida pela Constituição de 1988.
70. Os mais numerosos são os ajustes complementares a tratados preexistentes, que se destinam a operacionalizar tratado anterior, devidamente aprovado. Em geral, são concluídos no quadro de acordos de cooperação científica, técnica ou tecnológica”154.
151 Embora esteja a argumentação pertinente a esse parecer, registra-se que o teor desse, ou então, quaisquer
outros emanados pela Consultoria Jurídica do Ministério das Relações Exteriores, ou por qualquer outro órgão da Administração Pública Federal relacionado ao caso do RIT foi derrogado tacitamente na parte que contradiz o Parecer AGU/SF/01/2000, de 28.9.2000, aprovado pelo Presidente da República em 30.10.2000 com caráter de Parecer Normativo, nos termos do artigo 40 da Lei Complementar n.o 73, de 10.2.1993. Íntegra do Parecer
AGU/SF/01/2000, de 28.9.2000, se encontra no Anexo C.
152 Seja no artigo 4 da Constituição da UIT aprovada pela conferência plenipotência que ocorreu em Nice (1989),
ou então, no artigo 4 da Constituição da UIT aprovada pela conferência da UIT realizada em Genebra (1992) e Quioto (1994), há a seguinte redação: “As disposições da presente Constituição e da Convenção são, ademais, complementadas por aquelas dos Regulamentos Administrativos (...)”.
153 No item 3.3.3.2 desse trabalho consta transcrição de trecho da obra Medeiros (2007, p. 161-162). 154 Medeiros (2009, pp. 264-265)
Considerando-se especialmente o teor do item 70, o RIT não deve ser abrangido pela desnecessidade de aprovação pelo Congresso Nacional, objeto do citado parecer.
Como os Atos Finais das Conferências de Plenipotenciários da União Internacional de Telecomunicações (UIT) de Genebra (1992) e de Quioto (1994), que fazem alusão ao Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT), são posteriores à Conferência Administrativa Mundial sobre Telefonia e Telegrafia (WATCC/1988), então o RIT não poderia ser considerado como ajuste complementar a tratados preexistentes. Ademais, o RIT é um regulamento administrativo da UIT que versa sobre os serviços internacionais de telecomunicações. O RIT não é um acordo de cooperação científica, técnica ou tecnológica.
Os itens 71 e 72 do parecer em questão da Consultoria Jurídica do Ministério das Relações Exteriores estabelecem:
“71. Há decisões do Congresso, em casos isolados, que admitem a celebração pelo Executivo de ajustes complementares em forma simplificada, desde que visem apenas a implementar tratado preexistente. Segundo tais decisões, aludidas acima, só requerem referendo do Legislativo os atos que possam resultar em revisão de tratado preexistente ou os ajustes complementares que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional.
72. Essa orientação é, por conseguinte, a que a Consultoria Jurídica recomenda à Assessoria de Relações com o Congresso (ARC)” 155.
Tendo em vista que o Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) prevê “isenção” tributária no item 6.1.3, indubitavelmente ele se enquadraria como ajuste complementar que acarretaria encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional156. Logo, pela exposição contida no item 71, o RIT deveria ser submetido ao referendo do Legislativo.
Já os dois últimos itens do parecer, itens 73 e 74, afirmam:
“73. É importante sublinhar que a consulta demonstra que a prática atual da formação da vontade do Estado brasileiro para obrigar-se por tratados internacionais é incerta em alguns pontos. Urge, pois, que estes sejam elucidados. O meio para obter o necessário esclarecimento poderia ser alguma forma de regulamentação específica da tramitação dos tratados internacionais, negociada entre os poderes Legislativo e Executivo.
155 Medeiros (2009, p. 265)
156 O Parecer AGU/SF/01/2000, de 28.9.2000, sustenta a obrigatoriedade de submissão dos atos finais da
WATTC/1988 à aprovação do Congresso Nacional com base da isenção tributária no RIT ser considerada encargo ou compromisso gravoso ao patrimônio nacional. O referido parecer tem caráter normativo que vincula toda a Administração Pública Federal. Íntegra desse parecer se encontra no Anexo C.
74. Tenho defendido que a fórmula que melhor se ajustaria às exigências da vida internacional contemporânea consistiria em reiterar que os tratados são sujeitos a referendo do Congresso Nacional, mas admitir a celebração de acordos em forma simplificada: 1) quando se destinem a executar, interpretar ou prorrogar tratados preexistentes devidamente aprovados pelo Legislativo; 2) quando forem estritamente inerentes à rotina diplomática ordinária e puderem ser desconstituídos mediante comunicação à outra parte, eficaz desde logo, sem necessidade de denúncia. Entretanto, o Congresso Nacional sempre seria informado da existência desses acordos, imediatamente após a celebração deles. Se entender que determinado acordo tiver modificado o ato que lhe deu origem ou não for estritamente inerente à rotina diplomática ordinária, o Congresso Nacional poderia rejeitá-lo, mediante decreto legislativo, ficando o Executivo obrigado a denunciar ou desconstituir o acordo”157.
No que tange ao item 73, ressalta-se que durante 8 (oito) anos e meio após a assinatura dos Atos Finais da Conferência Administrativa Mundial sobre Telefonia e Telegrafia (WATCC/1988), havia dispositivos legais expressos no Código Brasileiro de Telecomunicações (arts. 2.o158 e 3.o159) determinando a necessidade de aprovação pelo Poder Legislativo. É fato inequívoco que a regulamentação do Código Brasileiro de Telecomunicações era específica. Ela disciplinava unicamente os atos internacionais atinentes à matéria de telecomunicações. No entanto, mesmo com a existência dessa regulamentação específica não houve o envio do Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) para aprovação pelo Congresso Nacional. Logo, o meio proposto para solucionar casos atinentes à necessidade ou não do envio de ajustes complementares para referendo ao Legislativo, salvo melhor juízo, não demonstrou não ser a melhor solução, pelo menos em relação a atos internacionais atinentes à matéria de telecomunicações.
Sobre as hipóteses de acordos em forma simplificada aludidas no item 74 do parecer, tem-se que o Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT) não se amolda a nenhuma das duas situações. Enquanto a primeira hipótese faz alusão a tratados preexistentes devidamente aprovados pelo Legislativo, tem-se que o RIT disciplina, executa ou interpreta situações relacionadas a tratados firmados após a sua assinatura. Já a segunda hipótese versa sobre acordos atinentes à rotina diplomática ordinária, que não é o caso do RIT.
157 Medeiros (2009, p. 265)
158 “Art. 2º Os atos internacionais de natureza normativa, qualquer que seja a denominação adotada, serão
considerados tratados ou convenções e só entrarão em vigor a partir de sua aprovação pelo Congresso Nacional. Parágrafo único. O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da data da assinatura, os atos normativos sôbre telecomunicações, anexando-lhes os respectivos regulamentos, devidamente traduzidos”.
159 “Art. 3º Os atos internacionais de natureza administrativa entrarão em vigor na data estabelecida em sua
Assim, tendo em vista as considerações mencionadas, a desnecessidade de referendo do Legislativo apontada no parecer da Consultoria Jurídica do Ministério das Relações Exteriores, datado de 21.3.2000, não se aplica aos Atos Finais da Conferência Administrativa Mundial sobre Telefonia e Telegrafia (WATCC/1988), isto é, mais especificadamente ao Regulamento Internacional de Telecomunicações (RIT).
3.3.7 NECESSIDADE DE APLICAÇÃO AO REGULAMENTO INTERNACIONAL