Ivaretagelse av det narrative

Com o deslocamento do modelo estadocêntrico de administração pública para o sociocêntrico, provocado pelas reformas do Estado, ampliou-se a associação entre democracia e eficiência, passando-se a considerar mais eficientes os governos que investiam na transparência das informações para o cidadão e asseguravam a participação da população na formulação, implantação e implementação das políticas públicas. O crescente interesse de participação pública por parte dos governos pode derivar, segundo alguns estudiosos (ROWE; FREWER, 2000), tanto do reconhecimento, por parte dos governos democráticos, da existência de direitos do cidadão como de uma postura mais pragmática que revela a importância de se evitar políticas impopulares. Em ambos os casos, a inclusão do cidadão no processo decisório fornece ao governo maior legitimidade e menor resistência, evitando desgastes políticos (NOVELLI, 2006: 81).

22 _{O endereço da página é <http://www.contaspublicas.gov.br>.}

23 _{Declaração constante do relatório da pesquisa Direito à Comunicação no Brasil, 3ª versão, publicada em junho} de 2005 pelo Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social, como parte do Projeto de Governança Global da Campanha CRIS (Communication Rights in the Information Society). A pesquisa foi realizada em cinco países - Brasil, Colômbia, Filipinas, Quênia e Itália - para analisar a situação dos diversos elementos que formam, em conjunto, o direito à comunicação nesses países. Disponível em: http://www.crisbrasil.org.br/apc- aa/cris/index.shtml>. Acesso em: 10 mar. 2008.

A ampliação da participação cidadã nas decisões públicas ocorreu pari passu às três ondas do processo de reforma do Estado. Depois da primeira onda – gerencialismo –, que pregava a redução das despesas do Estado e aumento da produtividade como elementos de eficiência; da segunda onda – consumerismo –, quando o que vigorava era a fiscalização do Estado pelo cidadão mediante as informações prestadas aos “clientes” dos serviços públicos; estamos, hoje, vivendo a terceira onda desse processo, na qual o Estado busca a “sintonia” com o cidadão, defende Novelli (2006).

Seguindo esse percurso, a autora argumenta, observa-se, na administração pública, o fortalecimento dos conceitos de responsabilização (accountability) e de governança e a institucionalização de mecanismos que possibilitam uma influência maior da sociedade nos assuntos públicos, inclusive, em muitos casos, por meio da participação direta, como o plebiscito e o referendo, já citados. Dentre os atuais mecanismos de participação e de controle social dos governos democráticos, Novelli elenca os conselhos deliberativos e consultivos, as audiências públicas e as pesquisas de opinião. Por último, ela destaca o papel desempenhado pelo terceiro setor, mediante as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) que atuam por meio de contratos de gestão (op.cit.: 83).

O conceito de governança (governance) ressurgiu nos anos 1980,24 no âmbito do Banco Mundial, e hoje é entendido como um processo de tomada de decisão que ultrapassa o governo, apontando para uma realidade mais participativa e inclusiva dos cidadãos. Enquanto a governabilidade é entendida como “a capacidade do Estado de exercer o poder legitimamente”, a governança se refere “à forma adotada pelo Estado para implementar seus projetos”. A partir desses conceitos, portanto, a sustentabilidade política e a legitimidade governamentais são tanto maiores quanto mais assegurada for a participação dos cidadãos na formulação e implementação de políticas, processo esse que é “garantido” pela prática da comunicação entre governos e cidadãos (NOVELLI, op.cit.: 81-85).

Em artigo sobre a necessidade de se pensar a democracia na governança mundial e sobre o lugar reservado aos atores não estatais nesse espaço, Arturi e Oliveira (2002) adotam a visão de governança “enquanto conjunto de redes organizadas”. Eles consideram que o Estado é um dos atores – e não mais o único e exclusivo ator – no sistema mundial: “redes integradas e horizontais (ONGs, redes profissionais e científicas, meios de comunicação) desenvolvem suas políticas e modelam o ambiente desse sistema” (op.cit.).

24 _{Nesse sentido, ver MILANI, Carlos; ARTURI, Carlos; SOLINÍS, Germán. (org.) Democracia e Governança} Mundial: que regulações para o século XXI? Porto Alegre-RS: Editora da Universidade/UFRGS, 2002.

Após analisar as diferentes visões de governança na literatura acadêmica, os autores fazem um resumo dos aspectos freqüentemente destacados sobre o assunto: a) legitimidade do espaço público em constituição; b) repartição do poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; c) processos de negociação entre os atores sociais; d) descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar.

A relevância atribuída à participação dos cidadãos nos processos decisórios encontra- se atualmente também no âmbito científico. O termo foi incorporado à formulação de políticas públicas na medida em que aumentaram as áreas de incerteza ou de “certezas contraditórias”, como bem definem os organizadores da publicação Ciência, Tecnologia e Sociedade: novos modelos de governança25 (2005), ao se referirem às controvérsias que atualmente pressionam as sociedades em relação ao futuro das inovações científico- tecnológicas.

Pensando nos caminhos a serem trilhados com vistas à formulação e à implementação de políticas públicas em ciência e tecnologia, Santos; Coelho e Santos (2005) relacionam o termo governança ao engajamento social para a construção de “futuros possíveis” (forsight) a partir da percepção das oportunidades do presente. Entendem, no entanto, os autores, que o processo deve ser restrito a decisões estratégicas, não devendo ser usado na gestão do cotidiano. Essa é também a opinião de Guivant (2005), para quem “é necessário evitar apelar aos métodos participativos em relação a qualquer assunto público”. Para esta autora, com vários artigos publicados sobre a questão dos transgênicos, a principal contribuição da governança está relacionada a decisões sobre temas “carregados de valores e altamente controversos, e não em assuntos técnicos nos quais possa existir simples desacordo.”

Em artigo onde relatam experiências de participação social realizadas em oito países europeus, abrangendo temas como organismos geneticamente modificados, nanotecnologia, genética, política ambiental, tecnologia de informação e biotecnologia, Irwin e Horst (2005) observaram que: (i) assuntos de política científica e tecnológica – em especial os relacionados a modificação genética, células-tronco e nanotecnologia – tornaram-se centrais para a ação política e institucional na Europa; (ii) parece haver uma crescente aceitação – alimentada parcialmente pelas experiências vividas em controvérsias anteriores – de que tais assuntos não podem ser tratados sem a participação e o apoio públicos (ou, pelo menos, sem a legitimação

25 _{A publicação reúne artigos de dez especialistas brasileiros e estrangeiros sobre as possibilidades e os limites de} transformar os processos decisórios sobre temas altamente controversos em Ciência e Tecnologia. Os artigos foram apresentados em seminário realizado em Brasília (DF), nos dias 9 e 10 de dezembro de 2004, numa promoção conjunta do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos (CGEE), da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), da Embrapa e da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

pública). Nesse sentido, os sociólogos ingleses se sentem “tentados” a falar do surgimento de “um novo paradigma europeu para a governança científica no qual ciência e sociedade trabalham juntas e formas inovadoras de participação social estão sendo criadas”.

Eles admitem que essa “virada” em direção à participação social não é uniforme em todos os países europeus. Defendem, no entanto, que “as discussões européias sobre a necessidade de consulta pública [em relação a inovações tecnológicas] parecem ter um foco e um tom bem diferentes da forma como são tratadas ciência e tecnologia nas Américas – do Norte e do Sul -, na África ou na Austrália”. Apesar da existência de iniciativas semelhantes nos Estados Unidos, Canadá e mesmo na Austrália, elas não têm ocorrido em âmbito nacional, com apoio institucional, nem podem ser consideradas a corrente dominante (mainstream) quando se fala em participação social, como acontece na Europa.

Com base nos 26 estudos de caso relatados, os autores propõem uma tipologia da governança científica que ultrapassa a noção “bimodal” entre, de um lado, uma ênfase na inovação e na competição e, de outro, a preocupação com democracia e participação. Os seis tipos propostos – discretionary, corporatist, educational, market, agonistic, deliberative – baseiam-se no papel assegurado ao público em cada uma das classificações. Como o público é percebido: ativo ou passivo, consumidor ou cidadão, homogêneo e estável ou segmentado e dinâmico? A forma como o público é percebido “conforma” as diferentes maneiras de ver a relação entre inovação científico-tecnológica e sociedade. Os autores consideram que, embora não haja nenhum país que se enquadre “inteiramente” numa única classificação e, todos combinem um “mix” desses elementos, é possível perceber a existência de um paradigma europeu de governança científica complexo, mas distinto em termos internacionais.