Não sendo o envelhecimento um risco mas sim um bem, resultado da melhoria generalizada das condições de vida, em larga medida induzida pelo sucesso de políticas de saúde, redistribuição de rendimentos e trabalho, o risco coloca-se porque o processo de envelhecimento pode ser vivido sem a qualidade a que qualquer cidadão tem direito e a gestão das políticas sociais pode revelar-se ineficaz para evitar desequilíbrios geracionais. O problema colocado às políticas relacionadas com o envelhecimento é o de encontrar mecanismos que garantam a solidariedade intergeracional e respondam às necessidades emergentes com o envelhecimento (Capucha, 2012).
À semelhança do resto da Europa, a criação de políticas orientadas para os desafios decorrentes do envelhecimento da população portuguesa foi primeiramente colocada ao nível das competências do Estado. No caso Português, o problema do envelhecimento é agravado, dado que o sistema de proteção social não chegou a atingir níveis de desempenho que assegurassem a todos os idosos qualidade de vida e dignidade, havendo uma vulnerabilidade de uma boa parte da população mais velha à pobreza extrema (Capucha, 2012). Isto porque a consolidação de um Estado de direito em Portugal, com a legalidade democrática e a institucionalização de direitos constitucionais, surge mais tarde que a maior parte dos países europeus desenvolvidos, com as
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políticas resultantes de 1974 (Mozzicafreddo, 1997). Os sistemas universais de proteção social foram construídos segundo modelos mais ou menos diferenciados para proteger os trabalhadores e as famílias (relativamente aos modelos de inspiração bismarckiana) ou o conjunto de cidadãos (segundo a perspetiva beveridgiana) contra os riscos, entre os quais incluíam a velhice (Capucha, 2012). As questões da reforma e emprego assumem destaque ao darmos conta que Portugal não está numa posição vantajosa na Europa em termos de acesso ao emprego por pessoas com 45 e mais anos, e que a proteção social não se dissocia dos problemas atuais de emprego (Guillemard, 2005).
Ora, vejamos o desenvolvimento das competências do Estado ao nível das políticas dirigidas ao envelhecimento em Portugal. Embora mantenha algumas características do modelo da Europa do Sul, a atuação do Estado português exibe algumas especificidades. Ferrera et al. (2000) caracteriza o contexto português pelo baixo nível de provisão estatal em todas as áreas sociais à exceção da saúde dos idosos e proteção social desequilibrada e desigual, tendo a família um grande papel como cuidadora dos seus membros. O autor explica este encargo familiar como decorrente da sua forma organizativa de elevada incidência de agregados familiares alargados, compreendendo três ou mais gerações, bem como uma elevada percentagem de pessoas de 16 e mais anos a viver com os pais, conduzindo a um fraco desenvolvimento dos serviços sociais de apoio à família.
Mas as características das políticas sociais ao nível do Estado em Portugal são o resultado da influência de fatores que atuaram ao longo do tempo, marcando o seu desenvolvimento e que vale a pena considerar. Alguns destes passos estão resumidos na Tabela V, seguidamente desenvolvida com enfoque para as medidas relacionadas com os mais velhos. As suas origens remontam às corporações medievais das Artes e Ofícios (extintas em 1834), seguidas de uma expansão do direito e movimento associativo operário através de associações mutualistas (a primeira fundada em 1839). Tratavam de organizações sem fins lucrativos que uniam os associados e, mediante uma cota, se protegiam contra certos riscos sociais resultantes da industrialização (doença e morte, desemprego, acidentes de trabalho e doenças profissionais, invalidez e velhice). Posteriormente, em 1901, salienta-se a criação da Repartição de Beneficência e o Conselho Superior de Beneficência Pública (Pereirinha, 2008). Ainda assim, o seu carácter insuficiente, em particular a inexistência de pensões de reforma, e o descontentamento geral originam tensões e revoltas sociais no final da Monarquia (Pereirinha, 2008).
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Já no período da 1ª República, em 1919, é criado o Ministério do Trabalho. Devido à necessidade de reformas sociais estabilizadoras do ambiente social e do regime republicano, perturbado pelas convulsões sociais e efeitos da I Guerra Mundial, é aprovada a legislação dos seguros sociais obrigatórios, são criadas bolsas sociais de trabalho e o Instituto de Seguros Sociais Obrigatórios e de Previdência Social (Pereirinha, 2008 e Pereirinha e Carolo, 2009). Estes seguros tinham por fim suprir, entre outras situações de risco (como a doença e os acidentes de trabalho), a velhice e a invalidez. Tratava-se de uma iniciativa obrigatória para todos os que não atingissem determinado rendimento mensal e apoiava-se nas contribuições das entidades patronais e dos próprios, mas que falhou devido à obrigatoriedade não ter sido imposta por dificuldades de organização e por incapacidade de controlo (Fernandes, 1997).
Tabela V - Origens do Estado-providência e Políticas de Envelhecimento em Portugal Até 1834 Corporações medievais das Artes e Ofícios
Desde1839 Associações Mutualistas
1901 Repartição de Beneficência e o Conselho Superior de Beneficência Pública 1919 1ª República - Ministério do Trabalho
1933 Estado Novo - Constituição de 1933 e o Estatuto do Trabalho Nacional 1935 Lei de Bases da Organização da Previdência Social
1940s Alargamento da Previdência; o governo passa a poder criar caixas de reforma/previdência; criação de serviços médicos e sociais
1942 Abono de família
1962 Lei nº 2115 - Regime Geral de Segurança Social 1969 Preenchimento de lacunas de proteção social
1970s Despertar em Portugal para as políticas de envelhecimento
1974 Consolidação e alargamento de direitos civis, políticos e sociais. Pensão social para todas as pessoas 65+ inválidas
1976 Constituição 1976: Condições para a universalização do direito a uma reforma de velhice 1979
Grupo de trabalho para caracterizar a situação da população idosa e propor uma política para este grupo social.
Sistema Nacional de Saúde universal e gratuito 1984 Lei de Bases da Segurança Social
1988 Comissão Nacional para a Política da Terceira Idade (CNAPTI) 1991 Parâmetros famílias de acolhimento de idosos e adultos com deficiência 1998 Condições de instalação e funcionamento dos lares de idosos
2001 Lei de Bases da Solidariedade e da Segurança Social 2005 Complemento Solidário para Idosos
2006 Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) 2014 Registo Nacional do Testamento Vital
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É mais tarde, no período do Estado Novo, que são lançadas as bases da previdência com a aprovação da Constituição de 1933 e o Estatuto do Trabalho Nacional (Pereirinha, 2008), pretendendo suprir as situações de insegurança decorrentes da falta de propriedade e de meios de sobrevivência e solidariedade (Fernandes, 1997). A constituição de 1933 é entendida por Fernandes (1997) como um passo em que o Estado intervém mas afastando-se da responsabilidade da previdência social ao não assumir encargos financeiros. A intervenção estatal limitava-se à criação e promoção do desenvolvimento das instituições de solidariedade, previdência, cooperação e mutualidade para suprir as situações de risco como a velhice, deixando para os trabalhadores e empregadores o encargo de contribuir através de quotas mensais para o funcionamento das instituições de previdência que vai criando (Fernandes, 1997). O financiamento ficava a cargo das entidades patronais e dos trabalhadores sem qualquer participação estatal prevista. Os trabalhadores inscritos nas caixas de previdência tinham asseguradas as suas pensões, pagas por eles e pelas empresas. Em casos de dificuldades no pagamento, o Estado intervinha através de subvenções pontuais sob a forma de atos de assistência e não de previdência (Fernandes, 1997).
Em 1935 o sistema cresceu (o número de organizações de previdência aumentou) com a criação da Lei de Bases da Organização da Previdência Social (Fernandes, 1997), considerando a estrutura de previdência como um conjunto de organismos que compõem três setores distintos: o setor corporativo, o setor privado e o setor público (Pereirinha, 2008). Foi a criação da previdência social em 1935 e as reformas que ocorreram ao longo do período do Estado Novo que originaram a cobertura de riscos sociais clássicos, como a substituição de rendimento em caso de velhice, invalidez e sobrevivência. Assentavam numa lógica de seguro social e de solidariedade intraprofissional, de base corporativa, para garantir benefícios sociais associados ao mundo do trabalho (Pereirinha & Carolo, 2009). Esta lei procurava realizar os objetivos presentes no Estatuto do Trabalho Nacional e definir as bases gerais em que deveria assentar a organização do sistema de previdência estruturado em quatro categorias de cobertura de doença, invalidez e velhice: i) caixas de reforma, ii) caixas sindicais de previdência, iii) casas dos pescadores e iv) caixas de previdência das casas do povo (Fernandes, 2006). Pereirinha e Carolo (2009) confirmam estas quatro categorias arrumando-as em i) instituições de previdência dos organismos corporativos, ii) caixas de reforma ou de previdência, iii) associações de socorros mútuos, e iv) instituições de previdência dos servidores do Estado e dos corpos administrativos. Segundo Maia (1989, cit. por Fernandes, 1997) esta lei mostrou-se ineficaz e só uma parte dos
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trabalhadores assalariados estava coberta pela previdência, sendo que na agricultura e na pesca a proteção era meramente assistencial.
Nos anos 1940 a previdência foi alargada a mais trabalhadores e foi atribuído ao governo o poder de criação de caixas de reforma ou de previdência, estendendo os direitos à saúde através da criação de serviços médicos e sociais. Em 1942 é criado o abono de família (Pereirinha, Arcanjo & Carolo, 2008).
O princípio da década de 60 é notável por uma reforma do sistema na medida em que, a Lei nº 2115 promulgada em 18 de Junho de 1962 veio introduzir alterações significativas na organização institucional da previdência, estendendo o seu campo de aplicação material e pessoal e contribuindo para o desenvolvimento de um Regime Geral de Segurança Social (Pereirinha, 2008). Constitui um marco fundamental, destacando-se a reorganização das caixas de previdência por ramos ou profissões pela criação das caixas distritais de previdência, da caixa nacional de pensões e da caixa nacional de seguros e doenças profissionais (Pereirinha & Carolo, 2009). O sistema de previdência é, nesta altura, alargado em termos de cobertura pessoal e riscos sociais em termos de encargos provenientes da doença e o apoio à maternidade. Apesar de se começar a acentuar o envelhecimento demográfico pela queda da mortalidade e aumento da esperança de vida e de se propor uma redução da quota correspondente ao seguro de velhice, esta conquista ainda pouca importância nas medidas de previdência, não era ainda considerada uma situação de risco e as despesas com as pensões de velhice são comprimidas pelo crescimento das despesas de assistência médica e familiar (Fernandes, 1997).
Num período pós 1969, já no Estado de Marcelo Caetano verifica-se um preenchimento de lacunas de proteção social, sendo introduzidas novas prestações sociais, ampliando a previdência a profissões até à altura sem cobertura como os trabalhadores rurais, cabeleireiros, jornaleiros e domésticas (Pereirinha, 2008). Em 1970 o sistema de pensões foi alargado a todos os beneficiários da previdência e foi generalizado o abono de família a todos os rurais. Em 1972 altera-se a idade da passagem à reforma para algumas profissões mais desgastantes, como o trabalho nas minas, cuja idade passa a ser os 60 anos; e das mulheres trabalhadoras com acumulação de responsabilidades familiares, que passa a ser de 62 quando a necessidade fosse clinicamente comprovada (Fernandes, 1997).
Nesta época, o envelhecimento demográfico inicia um crescimento mais acentuado. O aumento do número de idosos promove situações de carência, começa a dar-se visibilidade ao
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envelhecimento e a atenção volta-se para prevenir os riscos da última fase da vida. Lembre-se que ate aqui a velhice permanecia invisível devido a um operariado disperso, pouco reivindicativo, bem como ao reforço da das condições estruturais da solidariedade familiar,
garantir o apoio aos familiares mais carenciados (Fernandes, 1997).Os anos 1970 assinalam,
portanto, um despertar em Portugal para as políticas dirigidas ao envelhecimento. Ao longo da década foram feitos esforços para “promover os ajustamentos da proteção social às novas
condições do país pós-revolução e aos imperativos constitucionais” (Maia, 1984:62, cit. por
Fernandes, 1997). Tratava-se uma política debilitada e sem garantias de sustentabilidade dos sistemas de proteção, considerando que os idosos apresentavam níveis de pobreza elevados (Faria, Oliveira & Simões, 2012).
Com a revolução de Abril de 1974, a restauração do regime democrático traduzida na consolidação dos direitos de cidadania civis, políticos e sociais, originou um aumento das despesas sociais públicas, obrigando a um reforço da solidariedade fiscal (Pereirinha & Carolo, 2009). Foram reconhecidos os direitos às contratações coletivas dos trabalhadores, ao salário decente e à saúde (Quaresma, 1988), mas as movimentações decorrentes da revolução lutavam ainda pelos direitos à qualidade de vida e ao ambiente bem como pelas condições para a construção gradual de um sistema de segurança social (Fernandes, 1997). Nos novos pressupostos, o Estado torna-se protetor, reconhecendo direitos a uma vida digna mesmo em situações de risco que envolvam a doença, a falta de trabalho e a velhice, destacando a criação de uma pensão social para todas as pessoas com 65 e mais anos inválidas que não beneficiassem de qualquer esquema de previdência em 1974. Contudo, a mudança exigiria tempo e as estruturas administrativas do Estado mantiveram-se intactas. Na política social do I Governo Provisório a velhice não apresentava ainda autonomia face aos outros casos abrangidos pela previdência, como a invalidez e a incapacidade, os órfãos ou mutilados de guerra (Maia, 1984, cit. por Fernandes, 1997).
O programa de ação do II Governo Provisório contemplou já algumas medidas de carácter
corretivo como a criação de unidades residenciais para acolhimento das “pessoas de idade” sem
família e a remodelação dos “asilos” existentes (Quaresma, 1988). Nos seus objetivos de política social procurou-se uniformizar os regimes de previdência, integrando na segurança social todos os trabalhadores não abrangidos por esquemas de previdência, uniformizando os regimes de previdência aplicáveis aos trabalhadores das atividades privadas e aos funcionários do Estado, promovendo uma igualdade progressiva da situação dos trabalhadores rurais em
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relação aos outros trabalhadores. Sobre a velhice, as referências eram ainda ténues, começando
a dar-se referência à “terceira idade”, prevendo-se i) aumentar as pensões de velhice em meio
rural, ii) aumentar as pensões atribuídas antes de 1/1/74 em pelo menos 15% a partir de 1/1/75,
iii) atribuir o 13º mês de pensão a exemplo do Estado, iv) introduzir o complemento das pensões
de velhice iniciadas antes de 1/1/74 sempre que o beneficiário tenha cônjuge a cargo, v) criar pequenas unidades residenciais que permitam o acolhimento dos idosos que não têm família,
vi) total remodelação dos atuais asilos de terceira idade, vii) criação de um acréscimo de 20%
de pensão para os grandes inválidos que requerem a presença quase constante de outra pessoa (Fernandes, 1997).
Estes princípios foram consagrados posteriormente na Constituição da República de 1976 com a qual estavam delineadas as condições para a universalização do direito a uma reforma de velhice, já identificada como categoria social autónoma (Fernandes, 1997). No entanto, apesar
da Constituição da República de 1976 defender a criação de uma política de “terceira idade”,
só a 24 de Outubro de 1979 foi criado um grupo de trabalho para caracterizar a situação da população idosa e propor uma política para este grupo social. O relatório, apresentado em 1980, não surtiu efeitos imediatos, ainda que a Revisão Constitucional de 1982 reafirmasse todos os princípios anteriormente consagrados (Quaresma, 1988).
Percebemos agora que a democracia veio introduzir medidas de orientação beveredgiana, corretoras de desigualdades e de caráter universal, sendo em 1979 criado o Sistema Nacional de Saúde universal e gratuito e em 1984 a Lei de Bases da Segurança Social (Pereirinha, 2008). Em 1988 é fundada a Comissão Nacional para a Política da Terceira Idade (CNAPTI) (Resolução do Conselho de Ministros n.º15/88, Diário da República de 23 de Abril) com o objetivo de analisar a situação da população idosa, recolher informação sobre as aspirações desse grupo social e estabelecer intercâmbio com instituições afins. Ao Ministério do Emprego e Segurança Social competia a ação social, o apoio técnico às instituições particulares de solidariedade social sem fins lucrativos e fiscalizar o funcionamento dos lares lucrativos dirigidos às pessoas idosas. Esta resolução assinala um importante passo para a implementação de políticas dirigidas ao envelhecimento em Portugal, que permitiriam melhores condições de vida às pessoas idosas. Desta resolução deriva, ainda, o diploma legal que estabelece as normas de funcionamento do apoio domiciliário, voluntariado social e ajudantes familiares e o despacho que define as normas reguladoras das condições de instalação e funcionamento de Lares com fins lucrativos (Vaz, 2006).
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Apesar da expansão da taxa de cobertura de pensões, os idosos apresentavam sinais de risco social pela tendência ao isolamento e pelos escassos rendimentos. Em 1991, o Decreto-Lei n.º 391/91, de 10 de Outubro, define-os como grupo de risco, estabelecendo parâmetros para “famílias de acolhimento” de idosos e adultos com deficiência, mediante contribuição do sistema de segurança social (Faria et al., 2012). Em 1998, o Despacho Normativo n.º 12/98 de 25 de fevereiro aprova o Decreto-lei 133-A/97 de 30 de Maio, acerca do licenciamento e fiscalização dos estabelecimentos e serviços de apoio social, no âmbito da segurança social, estabelecendo normas reguladoras das condições de instalação e funcionamento dos lares para idosos. Este diploma é revogado em 2006 pelo Despacho Normativo n.º 30/2006 e em 2011 pelo Despacho Normativo n.º 3/2011, de 16 de fevereiro com alterações no âmbito da facilitação e apreciação de projetos de construção e de pedidos de licenciamento de estruturas residenciais com estruturas, modelos de gestão e funcionamento diferentes. A evolução destas políticas chega a 2012 com o Despacho Normativo n.º 12/98 de 25 de fevereiro (que revoga os anteriores) que uniformiza a legislação existente integrando as respostas residenciais para
pessoas idosas sob uma designação comum.
Em 2001 entrou em vigor a Lei de Bases da Solidariedade e da Segurança Social, Lei n.º 17/2000, de 8 de Agosto, revogando a anterior Lei n.º 28/84. A proteção social reorganizava- se agora em três subsistemas: i) de proteção social de cidadania, ii) de proteção à família e iii) previdencial. É no subsistema de proteção social de cidadania e no subsistema previdencial que se enquadra a velhice. No primeiro, inserem-se as pensões sociais de invalidez, de velhice, de sobrevivência e a rede de serviços e equipamentos, financiadas exclusivamente através de transferências do Orçamento Geral do Estado. No segundo estão as pensões de invalidez, velhice e morte financiadas pelas quotizações dos trabalhadores e pelas contribuições das entidades empregadoras (Faria et al., 2012). No entanto, estes regimes de proteção e ação social não acompanham as necessidades de prevenção e combate à exclusão social. Mendes (2005) culpabiliza a fragilidade dos contratos, a pouca adequação local das práticas institucionalizadas, os defeitos processuais e administrativos e a ausência de fiscalização (Faria et al., 2012). No mesmo ano, o Decreto-Lei n.º 208/2001 define as regras a observar na atribuição do complemento extraordinário de solidariedade.
Na mesma linha de políticas de proteção na velhice, em 2005, através do Decreto-Lei n.º 232/2005 de 29 de Dezembro, é criado o complemento solidário para idosos, que no ano seguinte passa a ser instituído no âmbito do subsistema de solidariedade pelo Decreto-Lei n.º
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236/2006. Em 2007 o Decreto-Lei n.º 252/2007 cria um regime de benefícios adicionais de saúde para os beneficiários do complemento solidário. Em 2009 o Decreto-Lei n.º 151/2009 efetua uma segunda alteração da Lei n.º 232/2005. Em 2017 o valor de referência do complemento solidário para idosos foi atualizado de acordo com a Portaria n.º 3/2017.
Em 2006 é criada a Rede Nacional de Cuidados Continuados Integrados (RNCCI) através do Decreto-Lei nº101/2006 de 6 de Junho, para a instauração de políticas de saúde integradas no Plano Nacional de Saúde e políticas sociais. Em 2009 o Despacho n.º 2732/2009 procedeu à identificação das unidades da RNCCI. Em 2010 o Decreto-Lei n.º 8/2010, de 28 de janeiro cria um conjunto de unidades e equipas de cuidados continuados integrados de saúde mental que mais tarde, em 2015, passam a ser integradas na RNCCI pelo Decreto-Lei n.º 136/2015, de 28 de julho. Em 2012 foi criada a Rede Nacional de Cuidados Paliativos, pela Lei n.º 52 de 2012, de 5 de setembro (através da Portaria n.º 340/2015, de 8 de outubro foram reguladas a caracterização dos serviços e a admissão nas equipas locais, bem como as condições e requisitos de construção e segurança das instalações de cuidados paliativos). Para a expansão e melhoria destes serviços, em 2016 começou a preparar-se a reforma do Serviço Nacional de Saúde na área dos Cuidados Continuados Integrados, sendo nomeado um coordenador pelo Despacho n.º 201/2016.
Em 2007 a Assembleia da República aprova as bases gerais do sistema de segurança social pela Lei n.º 4/2007. No desenvolvimento desta ultima surge uma nova lei, Decreto-Lei n.º 187/2007, que aprova o regime de proteção nas eventualidades invalidez e velhice dos beneficiários do regime geral de segurança social.
Em 2015, o Decreto-Lei n.º 30/2015 estabelece o regime de delegação de competências nos municípios e entidades intermunicipais no domínio de funções sociais. Como veremos mais adiante, esta medida com impactos significativos nas formas de atuação e resolução de problemas associados ao envelhecimento.
Medidas mais recentes geram ecos nas condições de envelhecimento da população portuguesa. Em 2015, falamos da Resolução da Assembleia da República n.º 70/2015 que recomenda a adoção de medidas de promoção dos direitos das pessoas idosas e de proteção relativamente a formas de violência, solidão e abuso. Em 2016, a Resolução da Assembleia da República nº