No governo de Fernando Henrique Cardoso (1994-2002), as principais ações governamentais para difusão das TICs no Brasil foram: a) o ProInfo, para instalação de
computadores em escolas públicas, lançado em 1997; b) a privatização do sistema de telecomunicações, em 1998; c) o Programa Sociedade da Informação (Socinfo), realizado pelo Ministério da Ciência e Tecnologia em conjunto com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), tendo lançado o Livro Verde da Sociedade da Informação em 2000 (Takahashi, 2000); d) a constituição do Comitê Executivo de Governo Eletrônico, órgão colegiado formado por ministros e presidido pela Casa Civil para definir a atuação da administração federal acerca do desenvolvimento das TICs na gestão pública, tendo como motivação principal ações para evitar problemas com o “bug do milênio” (virada do ano 1999 para o 2000 nos sistemas informatizados do governo) (Brasil, 2000a); e e) a criação do Instituto Nacional de Tecnologia da Informação (ITI), órgão criado na Casa Civil da Presidência da República para cuidar das chaves públicas de certificação digital do país.
A maior parte destas ações possuía como foco o uso de TICs pelo Estado para a gestão, baseado em um conceito de cidadão-cliente, usuário de serviços de governo eletrônico. Davam prioridade ao mercado e à formação de mão de obra na capacitação da população para o uso das tecnologias. Os documentos oficiais não utilizavam a denominação “inclusão digital” para se referir às iniciativas de ampliação do acesso e do uso das TICs. Ainda assim, a necessidade dessa ampliação estava presente como desafio no Livro Verde da Sociedade da Informação, que, em seu capítulo “Universalização de Serviços para a Cidadania”, trazia uma definição de telecentros como espaços de acesso às TICs (Brasil, 2000, p. 34), e incluía entre as ações estruturadoras o “Apoiar diretamente a montagem de 1.000 centros comunitários modelo para acesso à internet, como piloto para alcançar a meta de 5.500 desses centros” (Takahashi, 2000, p. 42).
O texto do Livro Verde afirmava que as iniciativas de promoção de acesso comunitário à internet no Brasil eram lideradas por organizações não governamentais (ONGs), com apoio dos setores privado e público. A publicação destacava a atuação das seguintes instituições do terceiro setor que desenvolviam ações de inclusão digital em comunidades de baixa renda: VivaRio, Comitê para a Democratização da Informática (CDI) e Rede de Informações para o Terceiro Setor (Rits), além de Rede Mineira, Rede de Mulheres no Rádio (conduzida pelo Cemina – Comunicação, Educação e Informação em Gênero) e Rede Voluntária do Programa Voluntários do Conselho da Comunidade Solidária (programa de voluntariado do governo federal). O Livro Verde se posicionava favoravelmente ao envolvimento dessas instituições
nas ações de desenvolvimento da Sociedade da Informação no Brasil: “Não há dúvidas de que um dos esteios fundamentais do Programa deverá ser o Terceiro Setor brasileiro” (Takahashi, 2000, p. 38). Os movimentos sociais não eram mencionados no texto do Livro Verde, que por sua vez trazia as universidades e o setor privado como outros dois atores de peso no desenvolvimento das ações.
Em termos institucionais, o programa Sociedade da Informação havia sido criado pelo Decreto n. 3.294, de 15 de dezembro de 1999 (Brasil, 1999b), instrumento que instituía o programa e atribuía sua coordenação ao Ministério da Ciência e Tecnologia, sem detalhar diretrizes, ações e normas de execução. Como ação orçamentária, o programa estava presente no Plano Plurianual de Aplicações (PPA 2000-2003), sob a responsabilidade do Ministério da Ciência e Tecnologia, conforme registrado nos Relatórios de Prestação de Contas do Presidente da República de 2000, 2001 e 2002 (Brasil, 2000c; Brasil, 2001b; Brasil, 2002a). Entre suas realizações, registra-se a produção do Livro Verde em 2000. O restante das ações se relacionava à pesquisa e à produção acadêmica para apoio ao setor privado em desenvolvimento de softwares, automação, digitalização de produção acadêmica e infraestrutura da Internet II, rede de transmissão de dados de alta velocidade para uso exclusivo de instituições de ensino superior e pesquisa.
O balanço de dois anos do Comitê Executivo de Governo Eletrônico afirma:
No seu conjunto, os projetos para disseminação de terminais eletrônicos pretendiam a instalação de mais de 250 mil equipamentos, até o final de 2003, sob diversos formatos e arranjos institucionais, configurando meta demasiado otimista. Não há informação sistemática que abranja todas as diversas iniciativas em andamento, inclusive aquelas patrocinadas no âmbito da sociedade civil, as quais se desenvolvem de forma independente, mas que poderiam gerar sinergias favoráveis a partir de uma aproximação com os trabalhos do GT e do Governo Eletrônico. Considera-se que a realização de um levantamento de tais iniciativas permitiria subsidiar com mais segurança e fundamentação o planejamento de ações nessa área (Brasil, 2002b, p. 27).
Do ponto de vista do orçamento federal, cabe destacar que os últimos seis anos da gestão do Presidente Fernando Henrique Cardoso foram fortemente marcados pelo ajuste fiscal das contas públicas, centralizada no governo federal (Abrucio, 2001). Destacam-se nos documentos das iniciativas de inclusão digital do período 2000-2002 registros de contingenciamento de recursos como motivo de não execução de projetos (Brasil, 2000a; Brasil, 2001b; Brasil, 2002a).
Outro ponto a ser destacado no contexto até 2002 foi o fortalecimento das relações do governo com o chamado terceiro setor. O momento coincidia com o crescimento deste setor no Brasil e no mundo ao final do século XX (Gohn, 2000; Scherer-Warren, 1994). Foi um momento em que o terceiro setor se firmou como potencial parceiro das políticas públicas, tendo na Lei das Oscips, Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999, um marco normativo importante neste sentido (Brasil, 1999a).
A lei foi criticada por segmentos ligados ao associativismo militante, por querer moldar as organizações da sociedade civil à lógica da gestão empresarial (Sposito e Carrano, 2003). Se, por um lado, este contexto institucional beneficiava entidades de caráter menos militante do que aquelas oriundas da luta política pela redemocratização do país e dos movimentos sociais, por outro, a norma se ajustava à gestão que o governo federal desejava imprimir ao Estado, no contexto da reforma administrativa.
Também nesse contexto, se desenvolveu o programa Comunidade Solidária, coordenado pela socióloga Ruth Cardoso na condição de primeira-dama. O programa impulsionou a atuação do terceiro setor como parceiro do governo federal na execução de ações nas comunidades de baixa renda do país, abarcando as primeiras iniciativas de inclusão digital, como será apresentado no Capítulo 5. Na análise de Sposito e Carrano:
Assim como nas demais ações do consórcio público/privado do Programa Comunidade Solidária, torna-se difícil identificar a real presença do poder público nos relatos sobre a iniciativa, ainda que a formulação inicial propugne o subsídio a iniciativas de parcerias entre o Estado e a sociedade civil (Sposito e Carrano, 2003, p. 29).
Considerando os diferentes aspectos do período, percebe-se a presença do tema “governo eletrônico” na agenda governamental e a percepção, pelos atores institucionais, de que a inclusão digital não havia decolado. Na opinião de atores entrevistados por Paulo Henrique Medeiros:
A grande barreira ou omissão presente na política de 2000 a 2002 foi identificada como a falta de ação e de políticas do governo federal com relação à inclusão digital. Esse assunto mereceu citações especialmente dos entrevistados do Terceiro Setor, nas quais foram destacados os progressos na política de e-gov, mas sem a devida contrapartida em políticas de inclusão digital. (…) Outros aspectos citados pelos entrevistados quanto à política de inclusão digital (ID) no período 2000-2002 foram (1) a falta de recursos – especialmente a não-utilização de recursos do FUST − e (2) a falta de escala
nas ações de ID, que contaram, essencialmente, com iniciativas do Terceiro Setor e, de modo esporádico, da iniciativa privada (Medeiros, 2004, p. 108).
Esses aspectos, em especial os relacionados ao uso do FUST, estão detalhados no Capítulo 5, na explanação de uma das iniciativas do período, o FUST Bibliotecas.