Impact of Oxy-combustion on Product Quality

Para a produção de dados necessários ao restante da avaliação de efetividade potencial e ao roteiro de análise de capacidades institucionais, foram utilizadas fontes com periodicidade regular de produção de dados. Essas consistem nos instrumentos que permitem analisar a trajetória da iniciativa com base em parâmetros que se repetem ao longo do tempo. Trata-se de fontes importantes para o estudo proposto, tendo em vista trazerem informações de cada ano do período de análise considerado. A lista a seguir traz as principais fontes utilizadas, nas quais foi possível encontrar dados referentes ao orçamento alocado para as iniciativas e à execução de suas metas físicas ano a ano e, em um momento posterior; e também vislumbrar a percepção da burocracia quanto ao conflito de lógicas institucionais:

a) Prestação de Contas Anual do Presidente da República, também conhecido como Balanço Geral da União (BGU), produzido pela Controladoria-Geral da União (CGU) com base em informações fornecidas pelo Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan) no que se refere às execuções física e financeira, analisadas e justificadas pelo respectivo órgão público federal responsável;

b) Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan), base de dados mantida pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, contendo dados financeiros de orçamento e execução provenientes do Sistema Integrado de Informação Financeira do Governo Federal (Siafi) e informações sobre execução física, preenchidas manualmente pelos servidores públicos indicados como coordenadores de ação e gerentes de Programas do Plano Plurianual de Aplicações (PPA) pelos respectivos órgãos;

c) Sistema de Informações sobre Orçamento Público do Senado Federal (SigaBrasil), base de dados mantida pelo Senado Federal, contendo dados financeiros provenientes do sistema orçamentário do Congresso Nacional no que se refere ao processo de elaboração das

leis orçamentárias anuais e do Siafi, no que se refere à execução orçamentária dos créditos aprovados;

d) Portal da Transparência, mantido pela Controladoria-Geral da União (CGU) com base em dados financeiros do Siafi referentes à execução de pagamentos pelos órgãos do governo federal a pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas, destinatárias dos recursos;

e) Relatórios de Gestão do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq): além das informações prestadas no relatório da CGU, o CNPq divulga anualmente seu relatório específico de gestão, contendo dados sobre a origem e a destinação dos recursos orçamentários movimentados pela autarquia.

Apresentam-se a seguir considerações referentes a cada uma das fontes de dados utilizadas. A Prestação de Contas Anual do Presidente da República, também chamada de Balanço Geral da União (BGU), consiste em relatórios disponíveis na página da Controladoria-Geral da União na internet13_{. O relatório condensa informações oriundas de}

cada órgão federal responsável por ação constante do Plano Plurianual de Aplicações. A cada ano, determinadas ações são indicadas para compor o BGU, por sua relevância em termos de recursos orçamentários destinados e/ou sua importância como política pública. As informações sobre a execução física e a financeira das ações escolhidas para compor o BGU são as mesmas preenchidas pelos gestores no monitoramento do PPA. Esse monitoramento é realizado trimestralmente no sistema SIGPlan e consolidado ao final de cada ano, parametrizado nas metas físicas e financeiras que são estipuladas com base na Lei Orçamentária Anual (LOA) e em créditos extraordinários eventualmente aprovados para a ação, e limitados pelo contingenciamento de recursos, também passível de registro no sistema.

Como ressalvas à utilização desta fonte, destaca-se que o BGU pode não trazer informações sobre a iniciativa estudada em todos os anos considerados ou tal informação estar registrada no âmbito de outras atividades realizadas, dificultando a identificação e a acuidade. Os dados físicos informados baseiam-se no produto físico previsto para a ação, mas a execução financeira pode se referir a outros resultados da ação não diretamente relacionados

13 Prestação de Contas Anual do Presidente da República/ Balanço Geral da União. Disponível em: <http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/PrestacaoContasPresidente/index.asp>. Último acesso em: 14 mai. 2011.

ao quantitativo expresso no produto previsto. Ainda, pode haver resultados expressos no BGU não vinculados à execução orçamentária.

O próprio BGU, em sua introdução, destaca as suas limitações, ao informar:

As Planilhas contendo informações sobre a execução física e financeira das ações indicadas pela Presidência da República e pelos Ministérios foram elaboradas observando que:

• As ações são extraídas pelo órgão executor da ação;

• As ações referentes a Restos a Pagar estão apresentadas em relatório distinto das ações do orçamento do exercício;

• Poderão ser detectadas, em decorrência de ausência de informações ou falhas no preenchimento no SIGPlan, eventuais divergências de dados; e

• Poderá haver diferenças na execução financeira das ações em decorrência de ajustes realizados quando da migração das informações entre os sistemas Siafi, Sidor e SIGPlan (Brasil, 2009b, p. 355).

Os Relatórios de Gestão do CNPq, apesar de apresentarem de maneira mais detalhada a execução orçamentária do órgão, também devem ser analisados com as mesmas ressalvas. A diferença é o grau de detalhamento que o relatório de um órgão específico permite no que se refere à execução financeira, em especial quanto à origem e ao destino dos recursos cuja execução foi operacionalizada pela autarquia.

Já o SIGPlan está disponível na internet somente para usuários autorizados14_{. O}

sistema traz o registro da execução financeira conforme registrado no Siafi. A execução física depende da alimentação do sistema pelos gestores responsáveis por cada ação orçamentária e não orçamentária prevista no Plano Plurianual de Aplicações. O registro deve ser feito trimestralmente, porém, há diferentes níveis de preenchimento entre órgãos e por um mesmo órgão ano a ano. Além de permitir a verificação da execução física de ações que não compõem o Balanço Geral da União (BGU), o SIGPlan possui espaço para comentários dos gestores acerca das execuções física e financeira. Permite, ainda, observar os recursos inscritos como “restos a pagar” (RAP) no exercício imediatamente anterior e executados no ano da consulta.

Deve-se considerar, no uso dessa fonte, que os registros somente apoiam a confirmação de dados constantes em outras fontes, como o SigaBrasil e no Relatório de Prestação de Contas do Presidente da República/ Balanço Geral da União (BGU). Deve-se 14 SIGPlan − Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento. Disponível em: <http://www.sigplan.gov.br>. Acesso em: 14 mai. 2011.

atentar, neste último caso, para o produto de cada ação, cuja mensuração pode ser ambígua. O produto “projeto apoiado” como meta física, por exemplo, pode significar um projeto realizado com um ente federado que implantou três espaços de inclusão digital. No momento do registro, o gestor pode considerar a meta física realizada como 1 (um) projeto ou 3 (três) unidades. Outra dificuldade ocorre no caso de descentralização de créditos entre órgãos federais, ou seja, quando um órgão recebe recursos do orçamento de outro para executar determinada atividade. Nesse caso, corre-se o risco de a execução física ser computada nas metas físicas de ambos os órgãos, ou nenhuma vez, a depender de como cada órgão realiza o registro da informação.

O SigaBrasil − Sistema de Informações sobre Orçamento Público do Senado Federal está disponível na internet15 _{em duas modalidades: o acesso livre, utilizado na presente}

pesquisa, e o restrito, não utilizado. O sistema consolida informações sobre elaboração e execução orçamentária. Na elaboração, registra a proposta de Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) enviada pelo Poder Executivo ao Congresso, com base no Plano Plurianual de Aplicações vigente, e os ciclos pelos quais a proposta passa no parlamento (setorial e geral) até a aprovação final do orçamento vigente para aquele exercício: a Lei Orçamentária Anual (LOA). Em relação à execução, o SigaBrasil consolida informações do Siafi para cada ação orçamentária aprovada na LOA, incluindo créditos extraordinários aprovados pelo Congresso ao longo do exercício, não previstos originalmente.

Ao utilizar esta fonte, deve-se considerar que o SigaBrasil não registra o contingenciamento de recursos realizado pelo Poder Executivo Federal. O contingenciamento é o limite de gastos estipulado pelos Ministérios da Fazenda e do Planejamento que leva em consideração a Lei Orçamentária aprovada pelo Congresso e a disponibilidade de recursos por parte do Tesouro Nacional. O contingenciamento é realizado por meio de Decreto, ato presidencial que obriga os gestores orçamentários a utilizar somente parte dos recursos aprovados na LOA. Esses limites podem ser descontingenciados ao longo do exercício orçamentário. Caso a ampliação de limites ocorra em momento muito próximo ao final do exercício, pode não haver tempo hábil para a execução financeira do recurso descontingenciado. Conforme registrado por gestores no preenchimento do SIGPlan, o Siafi 15 SigaBrasil − Sistema de Informações sobre Orçamento Público do Senado Federal. Disponível em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil>. Acesso em: 14 mai. 2011.

não reflete as datas de descontingenciamento, impedindo que esses dados estejam disponíveis no SigaBrasil.

Tanto em relação ao SIGPlan quanto ao SigaBrasil, cabe detalhar de maneira resumida o ciclo da execução orçamentária. Os sistemas registram os recursos autorizados, eventuais ampliações dessa autorização mediante créditos extraordinários, o empenho dos recursos (correspondente a uma reserva de recursos para uma finalidade, quando há compromisso de execução assumido na forma de contrato, convênio ou outro instrumento juridicamente válido), a liquidação e o pagamento. A liquidação indica a existência de documento com validade fiscal para autorizar o pagamento ao destinatário dos recursos. O pagamento efetivado indica que os recursos efetivamente saíram da Conta Única do Tesouro Nacional para o destinatário.

Como será destacado na apresentação dos dados empíricos, nem sempre os recursos empenhados em um ano são pagos no próprio exercício. Nesse caso, podem ser inscritos pelo órgão como “restos a pagar” (RAP), conforme já descrito nas considerações sobre o SIGPlan.

Quanto ao Portal da Transparência, este está disponível na internet de maneira aberta16_{, sendo mantido pela Controladoria-Geral da União (CGU). Contém informações}

sobre o destino dos recursos federais em cada exercício orçamentário, com base no Siafi e nas ações previstas em cada Lei Orçamentária Anual, referenciada no respectivo Plano Plurianual de Aplicações. O portal permite consultar a execução de recursos de duas naturezas:

a) Transferências de Recursos: corresponde a convênios e contratos de repasse, modalidades em que os recursos financeiros são descentralizados para a execução por entes públicos federados (estados, Distrito Federal e municípios), instituições privadas sem finalidade lucrativa, tais como organizações não governamentais e organismos internacionais, ou cidadãos diretamente; e

b) Gastos Diretos do Governo: modalidade referente a contratos e pagamentos diretos executados via Siafi, destinados a pessoas físicas e jurídicas, correspondente a obras e compras do governo, diárias pagas a servidores e colaboradores eventuais, além de gastos com cartões de pagamento do governo federal.

A diferença entre as duas formas de execução de recursos é que, no caso dos convênios e contratos de repasse, o governo federal repassa o recurso a uma conta exclusiva 16 Portal da Transparência. Disponível em: <http://www.transparencia.gov.br>. Acesso em: 14 mai. 2011.

destinada à execução de um projeto pelo ente conveniado, e este convenente é o responsável pela realização de todos os procedimentos de aquisição de bens e serviços relacionados à execução do objeto do convênio. Caso não utilize os recursos em sua totalidade, o que sobra deve ser devolvido à Conta Única do Tesouro Nacional ao término da vigência do instrumento.

Nos gastos diretos, o próprio governo federal realiza os procedimentos de aquisição de bens e serviços, firmando contratos com os destinatários dos recursos, em geral prestadores de serviços ou fornecedores de materiais e equipamentos. As diárias pagas a pessoas físicas que se deslocam de seus locais de trabalho para outras cidades em função de atividades profissionais de interesse da administração pública federal são também considerados gastos diretos.

Na utilização dos dados presentes no Portal da Transparência, deve-se considerar que é necessário conhecer a forma de execução dos recursos (contratação direta, por produto, pagamento a pessoas físicas ou jurídicas) para que seja possível relacionar o gasto aos detalhes de implementação das ações orçamentárias nas quais se originam os recursos. Há, também, em alguns casos, incompatibilidade de informações entre o Portal da Transparência e os dados consolidados no SigaBrasil, apesar de utilizarem a mesma base de dados, o Siafi, demonstrando que ainda é necessário o aperfeiçoamento desse mecanismo de prestação de informações à sociedade.

Na utilização dessas fontes para a seleção de iniciativas para a análise, tendo em vista a necessidade de garantir a homogeneidade dos dados de comparação, foram realizados os procedimentos descritos a seguir. Para cada iniciativa que se enquadrava no primeiro recorte de pesquisa, foram coletados, nos relatórios de Prestação de Contas Anual do Presidente da República e no SigaBrasil, as menções e referências à execução de recursos orçamentários e metas físicas, compreendendo o período em que estivessem vigentes entre os anos 2000 e 2010. Caso não houvesse menção à execução nesses instrumentos, eram também analisados os comentários contidos nos demais instrumentos relacionados à iniciativa em questão.

Algumas fontes de dados foram consultadas especificamente no que diziam respeito às iniciativas destacadas no Capítulo 5, a partir do método de avaliação de efetividade potencial para análise aprofundada. Nesses casos, foram consultados os Relatórios de Gestão anuais do

CNPq, órgão que estabeleceu parceria com três delas para a execução de parte das atividades previstas nos projetos.

O Portal da Transparência foi consultado para confirmar informações presentes nas demais fontes a respeito das quais fosse percebida alguma inconsistência ou necessidade de confirmação em uma segunda fonte de dados. No caso das duas iniciativas selecionadas para análise aprofundada (Projeto Casa Brasil e Cultura Digital em Pontos de Cultura), foram realizadas consultas ano a ano, por ação orçamentária e modalidade de aplicação (direta ou transferências). Este trabalho buscou verificar se a execução real de pagamentos correspondia a informações presentes em relatórios sobre a destinação de recursos, o que foi possível em grande parte das ações analisadas. Contudo, houve incompatibilidades entre a soma total do gasto no Portal e nos sistemas SIGPlan e SigaBrasil, estes compatíveis entre si, levando a pesquisa a se pautar pelos dados deste último como fonte sobre os montantes anuais de recursos previstos e executados pelas iniciativas no que se refere à elaboração e à execução da LOA.