Políticas públicas podem alocar recursos para a execução de ações mediante a regulação, a provisão, a produção e a transferência de dinheiro para a formulação e a implementação de programas e ações (Castro e Cardoso Jr., 2006). É comum à análise de políticas públicas se concentrar na investigação dos recursos materiais destinados à execução de programas e políticas. Afinal, desde a constituição do Estado moderno, uma de suas tarefas tem sido a arrecadação de parte da riqueza produzida pela sociedade e a destinação destes recursos conforme necessidades definidas a partir de critérios técnicos e, sobretudo, políticos.
A alocação de recursos orçamentários em políticas públicas de inclusão digital é objeto de controvérsias fundadas nas diferentes concepções sobre a atuação do Estado nas políticas sociais. Conforme apresentado no Capítulo 1, a própria existência de políticas de inclusão digital tem sido priorizada ou descartada, a depender da visão que os governantes tenham a respeito de qual deve ser o motor propulsor do desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação: se apenas o mercado, ou também o Estado e a sociedade. A visão defendida nesta tese, presente nas conclusões conceituais do Capítulo 1, é a de que o desenvolvimento e a disseminação das TICs já ocorrem fortemente conduzidos pela lógica de mercado. Neste sentido, deve haver políticas públicas que permitam à sociedade não apenas usufruir, mas participar deste processo. O Estado, como arena da disputa democrática e instrumento institucional de poder, possui papel fundamental nessa construção.
Uma das estratégias da política pública de inclusão digital são os telecentros e espaços similares de uso das TICs pelos cidadãos. Como também apresentado no Capítulo 1, a disseminação destes espaços ocorre sob concepções variadas. No que diz respeito à gestão e ao financiamento, possuem características distintas que, às vezes, se apresentam de maneira combinada. Nas iniciativas sob gestão pública, os recursos necessários à inclusão digital são financiados exclusivamente ou principalmente pelo Estado, e o uso das TICs é oferecido gratuitamente à população. Há, também, espaços privados que oferecem os serviços comercialmente. Outra modalidade é a comunitária, envolvendo organizações da sociedade civil e sem finalidade de lucro, com oferta de atividades gratuitas e/ou pagas.
A hipótese desta tese pressupõe a alocação de orçamento público, do governo federal, para a garantia dos recursos físicos, digitais, humanos e sociais necessários à inclusão digital,
em escala compatível à realidade brasileira. Além da opção conceitual, a escolha desta variável se justifica pela percepção de que houve, por parte do Poder Executivo Federal, aplicação considerável de recursos orçamentários em iniciativas de disseminação de telecentros no período 2000-2010. Sendo assim, o modelo conceitual de análise proposto, logo mais apresentado no Capítulo 4, considera o atributo orçamento.
O Orçamento Público é a principal base dos estudos sobre alocação de recursos para políticas públicas. Como aponta Fabrício Oliveira (2001), o Orçamento Público possui aspectos técnicos que demandam certo grau de especialização para a compreensão dos processos de elaboração, aprovação e execução. Estes consistem em arenas de tomada de decisão sobre os gastos do Estado e seus objetivos. Se o orçamento, por um lado, reflete o poder político dos decisores – os Poderes Executivo e Legislativo, em especial –, por outro, é também um instrumento de planejamento da ação do Estado e do controle da sociedade sobre ele.
O Orçamento Público brasileiro tem evoluído do ponto de vista da institucionalização de mecanismos condizentes com a democracia, havendo previsão constitucional para que siga princípios tais como o da unidade, da totalidade e da universalidade (reunindo todas as receitas e despesas numa peça única), da anualidade (autorizando o gasto por um exercício), da discriminação e da especialização (havendo detalhamento da origem e destinação dos recursos orçamentários) e da transparência, entre outros (Oliveira, 2001). Estes princípios são tributários da Constituição de 1988, construída no processo de redemocratização. Naquele contexto, a pressão pela desconcentração de poder do Executivo federal também reatribuiu poderes ao Legislativo para modificar a proposta orçamentária, acompanhar e fiscalizar sua execução.
O processo orçamentário brasileiro, desde então, passou a contar com três peças: o Plano Plurianual de Aplicações (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). O PPA foi criado para estabelecer o planejamento de longo prazo, em ciclos de quatro anos, com início no segundo ano da gestão governamental vigente e validade até o primeiro ano da gestão seguinte; a LDO estabelece regras e metas sobre receitas e despesas, consistindo na peça intermediária com mais alto grau de relevância política em termos da arrecadação e distribuição de recursos; e a LOA detalha o orçamento,
conforme autorizado pela LDO, em três segmentos: o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais e o Orçamento da Seguridade Social (Oliveira, 2001).
Uma série de fatores políticos e institucionais compõe a dinâmica de elaboração, aprovação e execução do orçamento público, dos quais apenas uma parte é considerada no escopo de análise da presente tese. Um aspecto relevante sobre a política pública analisada é a previsão legal de recursos. Conforme detalhado por Castro e Cardoso Jr. (2006), além das receitas fiscais oriundas da arrecadação geral do governo, áreas como previdência, saúde, assistência social, educação e proteção ao trabalhador possuem fontes de financiamento próprias, criadas para vincular a arrecadação ao gasto na política social específica. Contudo, o mecanismo de Desvinculação de Receitas da União (DRU), instituído em 1994, e os limites aos gastos orçamentários estipulados anualmente por Decreto, conferem ao Poder Executivo controle sobre a destinação destes recursos.
Na análise do orçamento destinado às políticas sociais entre 1995 e 2002, Castro e Cardoso Jr. (2006) identificaram o impulso à privatização da oferta de bens e serviços sociais, além de ênfase na descentralização de recursos para Estados e municípios, focalização de ações nas parcelas mais pobres da população e aumento da participação do setor privado não lucrativo nas atividades de caráter social. É neste contexto que a inclusão digital emerge na agenda das políticas públicas federais, conforme será detalhado no Capítulo 3.
Em se tratando de uma política pública que depende da presença de recursos materiais para sua efetividade, como apresentado no Capítulo 1, analisar as iniciativas de inclusão digital a partir do atributo orçamento permite verificar a força política desta agenda em âmbito federal. A distribuição dos recursos orçamentários entre os diferentes atributos de efetividade da inclusão digital no desenho das iniciativas analisadas também deve ser considerada. É neste sentido que o modelo de análise proposto no Capítulo 4 contempla o aspecto orçamento e sua relação com a hipótese de pesquisa.
A ênfase na dependência de recursos é, contudo, relativizada pelas abordagens neoinstitucionalistas de vertente cognitiva e normativa. Para Scott e Meyer (1991), na trajetória do campo teórico da análise institucional, os elementos simbólicos serviram de contrapeso a teorias anteriores a respeito de organizações, focadas na contingência, na dependência de recursos e na ecologia populacional, mais voltadas a fatores materiais na análise de interdependência e competição por recursos escassos. Apesar de fundamentais, os
aspectos materiais não são suficientes para a compreensão da dinâmica das políticas públicas. Considerações sobre as lógicas institucionais e aspectos culturais presentes nas organizações envolvidas na política de inclusão digital analisada, que consistem em importante contrapeso à lógica estritamente materialista, são apresentadas a seguir.