Innføring av merverdiavgift for kino-

30.2.1 Sammendrag INNLEDNING

Under behandlingen av St.meld. nr. 25 (2003-2004) Økonomiske rammebetingelser for filmpro-duksjon, se Innst. S. nr. 228 (2003-2004) fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen fattet Stortinget følgende vedtak 9. juni 2004 (vedtak nr. 410):

"Stortinget ber Regjeringen legge fram sak om innføring av 6 pst. merverdiavgift for kino- og film-bransjen og nødvendige lovendringer med innføring fra 1. januar 2005."

Departementet legger frem forslag til endringer i merverdiavgiftsloven slik at kino- og filmbransjen kan komme inn i merverdiavgiftssystemet fra 1. januar 2005.

Budsjettkonsekvensene av forslagene er beskre-vet i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Der fremmes det også forslag om å øke merverdiavgiftssatsene. Regjeringen foreslår å øke den generelle merverdiavgiftssatsen fra 24 til 25 pst., samt at de øvrige satsene økes med ett prosentpoeng.

Dette innebærer bl.a. at den laveste satsen økes fra 6 til 7 pst.

Siden den laveste satsen foreslås økt, fremmer departementet forslag om at tjenester i form av rett til å overvære kinoforestillinger blir merverdiavgifts-pliktig med en sats på 7 pst. med virkning fra 1. januar 2005. I denne sammenheng vil departemen-tet særlig fremheve at det ikke bør innføres mer en to reduserte satser i det norske merverdiavgiftssyste-met. Flere satser vil innebære et lite hensiktsmessig system med større administrative kostnader. Depar-tementet viser også til at innen EU er det to reduserte satser.

Departementet foreslår videre at virksomhet med omsetning av rettigheter til film, for eksempel produ-senter og distributører av filmer, blir avgiftspliktige med ordinær sats (25 pst.). Departementet har ikke funnet noen tungtveiende grunner for å innføre over-gangsordninger for kino- og filmbransjen, se omtale av problemstillingen knyttet til mulige overgangs-ordninger for persontransport i kapittel 19 i Ot.prp.

nr. 1 (2003-2004).

Departementet vil bemerke at det pågår et arbeid med å gå nærmere gjennom unntakene fra merverdi-avgiftsplikten på kulturområdet. Stortinget er tidlige-re blitt varslet om denne gjennomgangen i bl.a.

St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollved-tak, se også Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) Skatte- og av-giftsopplegget for 2002 - lovendringer. Gjennomgan-gen er krevende og reiser flere kompliserte spørsmål, særlig knyttet til den avgiftsmessige behandlingen av opphavsrettslig beskyttet materiale. Arbeidet vil der-for ta noe tid. Departementet ser problematiske sider ved å innføre merverdiavgift for kino- og filmbran-sjen uten å samtidig vurdere merverdiavgiftsregel-verket for resten av kultursektoren. Merverdiavgifts-plikten på kulturområdet bør ses på under ett for å sikre løsninger som gir klare avgrensninger og som sikrer nøytraliteten i systemet. En egen behandling av ett område gjør at det vil oppstå nye problemstil-linger som følge av at store deler av kulturområdet fremdeles er unntatt fra merverdiavgiftsplikten. Det-te kan medføre fare for konkurransevridninger og av-giftsmessige tilpasninger. En egen behandling av en bestemt bransje nå, vil også kunne skape ytterligere press fra andre bransjer som også ønsker særordnin-ger i tiden før den fullstendige gjennomgangen er fer-dig.

Departementet ser likevel isolert sett klare sy-stemmessige fordeler med å ta kino- og filmbransjen inn i merverdiavgiftssystemet. Filmbransjen selv har anført at det har vært flere uklarheter knyttet til prak-tiseringen av regelverket. Regelverket medfører også at flere næringsdrivende driver delt virksomhet, noe som medfører kompliserte fordelinger av inngående og utgående merverdiavgift. Innføring av merverdi-avgift på dette området vil kunne forenkle merverdi- avgiftsbe-handlingen både for de næringsdrivende og for av-giftsmyndighetene. På bakgrunn av Stortingets ved-tak fremmer departementet forslag til endringer i merverdiavgiftsloven i proposisjonen.

NÆRMEREOMFORSLAGTILLOVENDRINGER

Innledning

Stortinget har som nevnt vedtatt at kino- og film-bransjen skal være avgiftspliktig fra 1. januar 2005 med laveste sats. Det er ikke gitt noen detaljerte fø-ringer for hva vedtaket nærmere innebærer. Det er mange ulike aktører i kino- og filmbransjen, og det må vurderes nærmere hvilke konsekvenser Stortin-gets vedtak skal ha for de ulike aktørene.

Departementet vil bemerke at Stortingets vedtak oppfattes slik at dette ikke berører virksomheter innen kino- og filmbransjen som allerede er avgifts-pliktige etter dagens regelverk. Dette gjelder også med hensyn til sats, slik at de aktuelle aktørene fort-satt skal være avgiftspliktige med ordinær sats. Re-duserte satser må forbeholdes spesielle tilfeller, og

den generelle satsen bør være utgangspunktet. Dette vil også ha betydning for de ulike aktørene som vil bli avgiftspliktige fra 1. januar 2005. Det bør etter de-partementets mening foreligge særlige grunner for en redusert sats. Omsetning som fremdeles vil være av-giftspliktig med ordinær sats etter 1. januar 2005 vil for eksempel være betalings-tv, video- og dvd-utleie, omsetning av digitale versjoner av en film på Inter-nett og omsetning av produksjonstjenester. I tillegg har for eksempel kinoer i dag avgiftspliktig omset-ning fra kiosk. Slik alminnelig vareomsetomset-ning vil na-turligvis heller ikke berøres av Stortingets vedtak.

Videre vil departementet gjøre oppmerksom på at de næringsdrivende som blir avgiftspliktige etter 1. januar 2005 vil kunne ha underleverandører som fremdeles er unntatt fra den generelle merverdiav-giftsplikten. Bakgrunnen for dette er at store deler av kulturområdet fremdeles er unntatt fra merverdiav-giftsområdet. For eksempel vil en del tjenesteytere som skuespillere, musikere, samt lyd- og lysteknike-re kunne vælysteknike-re unntatt etter merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 14 som unntar tjenester i form av kunstnerisk fremføring av åndsverk, samt integrerte tjenester. Andre tjenester kan være unntatt etter be-stemmelsen i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr.

1 bokstav a som omfatter omsetning fra opphavs-mannen ved egen utnyttelse av opphavsrett til egne litterære og kunstneriske verk. Dette vil for eksempel kunne gjelde for forfattere, herunder av filmmanu-skripter, regissører, koreografer mv.

Slike aktuelle underleverandører vil ikke ha fra-dragsrett for inngående merverdiavgift på sine an-skaffelser. Merverdiavgiftsbelastningen på anskaf-felsene til virksomheten vil derfor innkalkuleres som en ordinær kostnad i deres krav på vederlag. Denne merverdiavgiften kan ikke spesifiseres på fakturaen, og kalles derfor skjult merverdiavgift. Siden kun spe-sifisert merverdiavgift er fradragsberettiget, vil heller ikke neste kjøper, for eksempel en filmprodusent, kunne føre denne merverdiavgiften til fradrag i sitt avgiftsoppgjør. Filmprodusenter må etter forslagene til lovendringer i denne proposisjonen beregne utgå-ende merverdiavgift av sin omsetning, og da vil den skjulte merverdiavgiften som framkommer ved kjøp av unntatte tjenester inngå i beregningsgrunnlaget for den utgående merverdiavgiften. Dette medfører ku-mulasjon av merverdiavgift. Slike utslag av regelver-ket er prinsipielt uheldig, og strider mot prinsippene om et godt merverdiavgiftssystem.

Disse konsekvensene kan også i noen grad med-føre konkurransevridninger og avgiftsmessige tilpas-ninger. For eksempel vil skjult avgiftsbelastning og kumulasjon av merverdiavgift kunne være en kon-kurranseulempe for næringsdrivende som konkurre-rer med utenlandske bedrifter innenlands og uten-lands. Videre kan virksomheter få økonomiske

inci-tamenter til å produsere enkelte ikke-avgiftspliktige tjenester med egne ansatte fremfor å etterspørre dem i markedet. Dette er uheldig da merverdiavgiften ide-elt sett ikke skal medføre andre markedsløsninger enn de som ville blitt valgt uten merverdiavgiften.

På bakgrunn av den generelle gjennomgangen som er i gang på kulturområdet, vil departementet ikke fremme forslag til lovendringer i forhold til av-giftsplikten til slike underleverandører nå. De pro-blemstillingene som her er angitt er nettopp hovedte-ma ved denne gjennomgangen, og forutsetter en vur-dering av størsteparten av bestemmelsene på kultur-området. Det har derfor heller ikke vært tidsmessig rom for å vurdere avgiftsplikten til disse underleve-randørene i denne omgang dersom Stortingets vedtak for kino- og filmbransjen skal kunne iverksettes som forutsatt fra 1. januar 2005.

KINOEROGANDREFREMVISERE

Stortingets vedtak medfører at virksomhet som omsetter tjenester i form av rett til å overvære kino-forestillinger skal omfattes av merverdiavgiftssyste-met fra 1. januar 2005. Departementet foreslår derfor en endring av merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 5. Denne bestemmelsen gjør unntak fra merverdi-avgiftsplikten for tjenester i form av rett til å overvæ-re teater-, opera-, ballett-, kino- og sirkusfoovervæ-restillin- sirkusforestillin-ger, konsert- og idrettsarrangementer, utstillinger i gallerier og museer, samt adgang til fornøyelsespar-ker og opplevelsessentra. Unntaket omfatter også formidling av slike tjenester. Det foreslås at den de-len av bestemmelsen som angir unntak for rett til å overvære kinoforestillinger oppheves. Da vil hoved-regelen om avgiftsplikt i merverdiavgiftsloven § 13 gjelde for omsetning og formidling av rett til å over-være kinoforestillinger. Kinoer skal følgelig registre-res i merverdiavgiftsmanntallet når omsetningen overstiger 50 000 kroner i løpet av en periode på 12 måneder. Det skal da beregnes utgående merverdiav-gift av omsetningen samtidig som kinoene får fra-dragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffel-ser til virksomheten på vanlig måte etter merverdiav-giftsloven §§ 21 flg. Når det gjelder satsen for bereg-ning av utgående merverdiavgift på vederlaget (kino-billetten) vil denne foreslås å være på 7 prosent, se forslag til vedtak om merverdiavgift for budsjetter-minen for 2005 i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Kinoer har etter dagens regelverk også annen omsetning som er unntatt fra merverdiavgiftsplikten.

Dette kan være omsetning av kataloger, programmer, prospektkort og suvenirer, se merverdiavgiftsloven

§ 5 første ledd nr. 1 bokstav c. Ved innføring av mer-verdiavgift på kinobilletten, vil hensynet bak denne bestemmelsen etter departementets mening ikke len-ger være oppfylt. Departementet foreslår derfor at

denne bestemmelsen endres. Departementet mener i denne forbindelse at annen omsetning enn kinobillet-ten ikke bør omfattes av den reduserte satsen på 7 pst.

Når kinoer omfattes av merverdiavgiftssystemet, er det naturlig at de må forholde seg til regelverket på samme måte som andre næringsdrivende i forhold til varesalg. Departementet foreslår derfor at kinoers eventuelle særskilte omsetning av kataloger, pro-grammer etc. blir avgiftspliktig med ordinær sats.

Når det gjelder annen fremvisning av film, angir forskrift 19. desember 1975 nr. 1 om hva som anses som omsetning og utleie av retten til kinematografisk film (forskrift nr. 68), at foruten offentlig fremvis-ning i kinoer omfattes også fremvisfremvis-ning i læreanstal-ter, militærforlegninger og ellers for en ubestemt krets av personer utenfor private hjem, på lukkede fester eller foreningsmøter. Departementet foreslår at i utgangspunktet skal også slike fremvisere som er unntatt etter dagens regelverk, omfattes av merverdi-avgiftssystemet fra 1. januar 2005. Departementet vil i denne forbindelse påpeke at vilkåret til næringsvirk-somhet ofte ikke vil være oppfylt i disse situasjonene, slik at fremvisningen likevel ikke blir avgiftspliktig.

Hensynet til nøytralitet tilsier videre at andre fremvi-sere enn kinoer kun bør være omfattet av merverdi-avgiftssystemet i den grad de ikke bare driver leilig-hetsvis fremvisning. I tillegg vil også andre unntak kunne komme til anvendelse, for eksempel unntaket for undervisningstjenester, se merverdiavgiftsloven

§ 5 b første ledd nr. 3, og for ideelle organisasjoner og foreningers omsetning som dekkes av medlems-kontingenten, se merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav f. På denne bakgrunn vil offentlig frem-visning utenom kinoer sannsynligvis fremdeles i stor grad være utenfor merverdiavgiftssystemet. De lov-endringene som departementet foreslår på bakgrunn av Stortingets vedtak, vil likevel kunne medføre at enkelte offentlige fremvisninger utenom kinoer også blir merverdiavgiftspliktige dersom dette drives i næ-ring. Slik fremvisning vil være omfattet av den redu-serte satsen på 7 prosent.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav c og § 5 b første ledd nr. 5. Det foreslås at endringene trer i kraft fra 1. januar 2005. Departementet viser også til forslag til vedtak om merverdiavgift for bud-sjetterminen for 2005, se St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

OMSETNINGAVRETTIGHETERTILFILM

Departementet legger til grunn at det er Stortin-gets intensjon at en del aktører innen kino- og film-bransjen som er en del av omsetningskjeden fram til kinoer og som i dag er utenfor systemet, også skal bli avgiftspliktige. Departementet foreslår derfor at virk-somhet med omsetning av rettigheter til film, for

ek-sempel produsenter og distributører av filmer, blir avgiftspliktige. Dette vil innebære en betydelig for-enkling for slike næringsdrivende. Filmprodusenter driver for eksempel etter dagens regelverk både av-giftspliktig og ikke-avav-giftspliktig virksomhet. Der-som all deres omsetning omfattes av merverdiav-giftssystemet, slipper produsentene å foreta kompli-serte fordelinger av inngående og utgående merver-diavgift.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at be-stemmelsen i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr.

2 som unntar omsetning og utleie av retten til annen kinematografisk film enn reklamefilm oppheves.

Omsetning av rettigheter til filmer vil da forutset-ningsvis omfattes av den generelle merverdiavgifts-plikten. Produksjonsselskaper og distributører mv.

vil dermed i utgangspunktet bli merverdiavgiftsplik-tige for all sin virksomhet, med plikt til å beregne ut-gående merverdiavgift på vederlaget for omsetnin-gen og rett til fradrag for inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i virksomheten.

Departementet foreslår at denne typen omsetning skal være avgiftspliktig med ordinær sats. Utgangs-punktet bør etter departementets mening som nevnt være at den generelle satsen gjelder for all omset-ning, med mindre særlige grunner taler for noe annet.

For de aller fleste aktørene som direkte berøres av innføring av avgiftsplikt ved omsetning av rettigheter til film, vil den økonomiske betydningen av avgifts-plikten være den samme uavhengig av satsen. Bak-grunnen for dette er at slik omsetning i all hovedsak skjer til mottakere som har fradragsrett for inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Departementet antar i denne forbindelse at ikkemerverdiavgiftsplik-tige i liten grad kjøper filmrettigheter. Det foreligger derfor slik departementet ser det, ingen særlige grun-ner som tilsier en redusert sats for denne typen om-setning.

Selv om forutsetningen for de foreslåtte lovend-ringene er at bl.a. omsetning av filmrettigheter skal være avgiftspliktig fra 1. januar 2005, vil produsen-ters omsetning av rettighetene til en film fremdeles kunne være utenfor merverdiavgiftssystemet. Bak-grunnen for dette er det generelle unntaket i merver-diavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav a som omfatter omsetning fra opphavsmann ved egen ut-nyttelse av opphavsrett til egne litterære og kunstne-riske verk. Ved en opphevelse av merverdiavgiftslo-ven § 5 første ledd nr. 2 som unntar omsetning og ut-leie av retten til annen kinematografisk film enn re-klamefilm fra den generelle avgiftsplikten (dvs. bl.a.

produsenter og distributører av rettigheter til filmer), vil produsentenes (og andre opphavsmenns) omset-ning i forhold til egen opphavsrett reguleres av unn-taket i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bok-stav a. Andre ledd i omsetningskjeden, for eksempel

distributører av filmer, omfattes ikke av denne be-stemmelsen, den gjelder kun opphavsmannen. Sett på bakgrunn av den generelle gjennomgangen av unntakene på kulturområdet, hvor denne bestemmel-sen vil være bestemmel-sentral, mener departementet at det ikke vil være hensiktsmessig å gjøre endringer i merverdi-avgiftsloven § 5 første ledd nr. 1 bokstav a på nåvæ-rende tidspunkt. Departementet forutsetter likevel at unntaket i denne bestemmelsen etter 1. januar 2005 ikke omfatter det som etter dagens regelverk omfat-tes av merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 2. Det-te vil medføre at filmprodusenDet-ters egen utnytDet-telse av rettigheter til egne filmer, etter 1. januar 2005 er om-fattet av merverdiavgiftssystemet uavhengig av be-stemmelsen i merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr.

1 bokstav a. Departementet antar at dette vil være i tråd med Stortingets intensjoner.

Departementet viser til forslag til opphevelse av merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 2. Det fore-slås at endringen trer i kraft fra 1. januar 2005.

PROVENYKONSEKVENSER

Innføring av merverdiavgiftsplikt for kino- og filmproduksjon er anslått til å redusere statens mer-verdiavgiftsinntekter med om lag 10 mill. kroner på-løpt og om lag 8 mill. kroner bokført. Dette skyldes at verdien av fradragsretten som filmprodusenter, distributører og kinoer oppnår ved avgiftsplikt er større enn verdien av merverdiavgiften som betales til staten ved en merverdiavgiftssats på 7 pst. på ki-nobilletter.

Det er anslått at filmprodusentene kan oppnå en avgiftslettelse på om lag 15 mill. kroner årlig ved at de blir avgiftspliktige. Denne lettelsen må ses i sam-menheng med forslag om reduksjon i filmstøtten på om lag samme nivå. For mer detaljert informasjon om provenykonsekvensene se omtale i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

30.2.2 Komiteens merknader

K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag til endring av merverdiavgiftsloven §§ 5 første ledd nr. 1 bokstav c og 5 b første ledd nr. 5, samt opphe-velse av merverdiavgiftsloven § 5 første ledd nr. 2 og viser samtidig til sine merknader i Budsjett-innst. S.

nr. 1 (2004-2005) under punkt 4.4.

30.3 Merverdiavgift ved omsetning av brukte