Incremental-iterative solution procedure

Além da expansão do comércio, relativamente ao PIB mundial, uma outra face da globalização econômica é a transnacionalização da produção e distribuição de bens e serviços. Os maiores agentes desse processo são as chamadas Empresas Transnacionais (ETNs) que, em sentido lato, são companhias que produzem bens ou fornecem serviços em mais de uma país. Em sentido mais estrito, tratam-se empresas que, por meio de Investimento Direto Estrangeiro (IDE)38, controlam e administram subsidiárias em outro país, ou países distintos daquele em que estão sediadas. Segundo estimativas da UNCTAD (2009), existem cerca de 82 mil ETNs, controlando aproximadamente 810 mil afiliadas em solo estrangeiro.

As ETNs são centrais no processo de globalização econômica. Como dito mais acima, estima-se que cerca de dois terços do comércio mundial envolvam pelo menos uma ETN em uma das pontas. Um terço de todo o comércio internacional seria intra- firma, ou seja entre uma empresa e suas subsidiárias (CORCOS et al, 2009). Além disso, as ETNs controlariam aproximadamente 80% do comércio de bens de alta tecnologia e seriam responsáveis pela grande maioria dos recursos empregados por agentes privados com pesquisa e desenvolvimento (HELD et al, 1999). Como suas

38 _{Existem diversas definições de IDE. De forma geral, dizem respeito a recursos aplicados em um país,}

por não-residentes em prazos mais dilatados (em contraste com os chamados investimentos em carteira, de mais curto prazo). Podem compreender investimentos do tipo “greenfield” (quando envolve a formação de capital), fusões e aquisições (quando envolve a compra ou arranjos societários com empresas já existentes) e ainda a aquisição de certa quantidade de ações de determinada empresa (em geral, pelo menos 10%, a fim de denotar compromisso de mais longo prazo com o desempenho daquela empresa). Como o presente trabalho não tem objetivos quantitativos, a mera caracterização do IDE como investimentos de mais longo prazo em um país por não-residentes é totalmente suficiente. Para uma idéia geral sobre as diferentes definições de IDE, ver

operações envolvem somas vultosas, são ainda agentes relevantes nos fluxos financeiros internacionais. Em certas áreas, como petróleo e gás, recursos minerais e commodities agrícolas, um punhado de grandes empresas praticamente dominam o mercado (UNCTAD, 2007 e 2009a). Em suma, são essenciais para uma compreensão mais acurada do processo de globalização econômica.

O IDE é uma boa medida do grau de transnacionalização da produção, embora não lhe capte outra dimensão, que são as redes de produção e distribuição internacionais formadas sobretudo de pequenas e médias empresas, que também contribuem para a internacionalização da produção (CASTELLS, 1999; HELD et al, 1999). Tais redes nem sempre envolvem propriedade e controle de firmas no estrangeiro, de forma que não estão refletidas em dados sobre IDE. Levá-las em conta, entretanto, exigiria estudos setoriais mais detalhados. Dada a estatura dos objetivos desta parte do presente trabalho – aferir, de forma sumária, a extensão, intensidade, velocidade, características institucionais, novos padrões de estratificação e modo de interação dominante do processo de internacionalização da produção nas últimas décadas – o IDE é uma medida totalmente adequada.

Cumpre esclarecer, em primeiro lugar, que o IDE pode ser de três tipos: o chamado investimento “greenfield”, com a constituição de uma nova empresa, processo transfronteiriço de fusão ou aquisição de empresas já existentes, ou ainda a aquisição, por não-residentes, de certo percentual de ações de empresa já existente.

Historicamente, as primeiras empresas a operarem em escala transcontinental foram as empresas de comércio de países com colônias ultramarinas, como as “East

India Companies” britânicas e holandesas, entre os Séculos XVI e XVIII. No Século

XIX, há evidência de IDE sobretudo na indústria extrativa e de matérias-primas para a Revolução Industrial que ocorria na Europa e também em certa atividade bancária internacional (HELD et al, 1999).

O primeiro período histórico a conhecer notável incremento dos índices de IDE foi o do padrão-ouro, ou seja, entre 1870 e 1914. As fontes de IDE nessa época, entretanto, eram bastante concentradas em um punhado de países, com a Grã-Bretanha, responsável por cerca de 50% dos fluxos de IDE à época, os EUA, por 20% dos fluxos, seguidos por outros países europeus como França e Alemanha. Os países recipiendários, da mesma forma, não eram muitos: basicamente EUA, Rússia, Canadá e mais alguns países exportadores de produtos primários (WILKINS, 1994).

No entre-guerras, houve alguma redução dos fluxos de IDE, embora a maior parte dos fluxos, organizada nos eixos entre potências e suas colônias, não tenha sofrido muito com os conflitos intra-europeus. No imediato pós-Segunda Guerra, Grã-Bretanha e EUA permaneciam as maiores fontes de IDE, com 40% e 25% dos investimentos, respectivamente.

Cerca de 60% do IDE se destinava a PEDs, sobretudo países agrário- exportadores. Institucionalmente, no entanto, havia importantes diferenças em relação ao período do padrão-ouro, já que as nacionalizações ocorridas na Rússia após a Revolução de 1917 e no México após a Revolução de 1910, bem como os controles e restrições ao investimento introduzidos nos anos 1930, em razão da Grande Depressão, tornaram o ambiente internacional menos “livre” para os fluxos de investimento. Nesse ambiente menos fluido, cartéis foram formados em diversos setores, dividindo o mercado mundial entre eles (JONES, 1996 apud HELD et al, 1999).

De forma geral, no período que vai de 1870 até 1945, embora marcado por níveis relativamente altos de IDE, não houve transnacionalização da produção. Na maior parte dos casos, o investimento representava parcelas minoritárias em empresas nacionais, com poucas ETNs realmente atuando em escala global. Além disso, a maior parcela dos investimentos obedecia a um padrão Norte-Sul muito específico, refletindo o desejo das potências de assegurar fontes de matérias-primas. Em 1913, cerca de dois terços dos fluxos de IDE se destinavam a PEDs (VELDE, 2006).

É no pós-Segunda-Guerra Mundial que se dá a emergência das ETNs. Em termos de intensidade, o período testemunhou incremento substantivo de fluxos e estoque de IDE relativamente ao PIB mundial, sobretudo a partir do final dos anos 1980. Outra medida do aumento da intensidade dos fluxos de IDE é sua crescente contribuição para a formação de capital em termos mundiais (HELD et al, 1999).

TABELA 4: Taxa média de crescimento anual de fluxos e estoques de IDE e do PIB mundial 1960-1993 (em %)

Estoque de IDE Fluxos de IDE PIB mundial

1960-7 7.5 7.4 5.2

1967-73 11.1 14.3 10.4

1973-80 14.2 10.7 11.1

1980-5 5.3 7.3 5.6

1986-94 15 19.4 8

FonteÇ HELD et al (1999) e UNCTAD (1996)

Nos anos 1950 e 1960, os EUA foram a principal fonte de IDE (cerca de 50% do total). Empresas norte-americanas investiram largamente em atividades primárias, como mineração, agricultura e petróleo. Os investimentos, nesses vinte anos, se concentraram em países próximos, que ofereciam riscos menores – somente o Canadá recebeu cerca de metade do IDE originado nos EUA nesse período. Na década de 1970, empresas européias e japonesas atingiram níveis de produtividade semelhantes a das norte- americanas.

Pela primeira vez, rompendo com o padrão Norte-Sul dos fluxos de investimento do período pré-1945, começa a se consolidar redes de produção e distribuição global de produtos manufaturados. Empresas européias e norte-americanas passam a empregar modernas técnicas de produção desenvolvidas domesticamente em territórios estrangeiros, ao passo que firmas japonesas adotam estratégia diversa e transferem para o exterior apenas os elos intensivos em trabalho da cadeia produtiva (HELD et al, 1999).

A partir de meados dos anos 1980, os índices de IDE passam a subir expressivamente (ver tabela 5). Além disso, qualitativamente, os fluxos de IDE a partir de 1985 são bastante distintos daqueles do início do Século XX, já que a maior parte se concentra em serviços e manufatura e majoritariamente entre PDs (VELDE, 2006). Dos 12 países que mais receberam IDE em 1913-4, 7 eram PEDs, ao passo que entre a dúzia que liderava a lista em 2001 havia apenas um PED – Hong Kong (China) – (TWOMEY, 2000).

TABELA 5: Influxos de IDE, global e por grupo de países 1980-2008 (em US$ bilhões) 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 Mundo 55 69 59 51 59 58 89 141 165 193 202 155 170 224 PDs 48 45 33 33 41 44 73 119 135 162 166 115 115 143 PEDs 8 24 26 18 18 14 16 21 30 31 36 40 53 78 AEP* - - - 0.1 0.2 2 3 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 Mundo 254 343 393 489 709 1099 1411 833 622 564 742 946 1306 1840 1697 PDs 148 222 239 287 509 860 1146 609 442 361 419 590 857 1367 962 PEDs 104 116 147 191 190 228 256 212 166 179 283 314 379 385 622 AEP* 2 5 6 12 11 10 9 12 13 24 40 41 69 88 113

*AEP – Antigas Economias Planificadas FONTE: UNCTAD (2009)

Entre os PDs, há atitudes bastante variadas em relação ao IDE. Países como Canadá, Reino Unido, Suécia e, em alguma medida, também os EUA, passaram por processo – mais acentuado nos dois primeiros países - de internacionalização de parte de sua produção industrial. Na Alemanha e no Japão, a participação de firmas estrangeiras no setor manufatureiro tende a ser mais modesta, sobretudo no caso deste último (HELD et al, 1999).

Nos anos 1990, com a adoção de variantes de economia de mercado por praticamente todos os países do antigo bloco socialista, bem como programas de liberalização - e privatização - em alguns PEDs, o processo de transnacionalização da produção atingiu escala global. Há intenso debate político e acadêmico sobre os efeitos do IDE, e do processo de transnacionalização da produção no desenvolvimento econômico dos países recipeindários. De forma geral, há razoável consenso de que as externalidades positivas da presença de firmas estrangeiras – como absorção de tecnologia e aumento dos níveis de produtividade - não são automáticas, dependendo de outros fatores como qualidade da regulação, ambiente de negócios e medidas de política industrial porventura existentes (VELDE, 2006).

A partir, sobretudo, de meados da década de 1980, a atitude dos PEDs em relação ao IDE muda substancialmente, com intensa desregulamentação e adoção de ambiente institucional mais receptivo a firmas estrangeiras – 95% das 599 mudanças nas regulamentações nacionais do IDE entre 1991 e 1996 foram no sentido de liberalizar o ingresso de investimento (UNCTAD, 1997). Em termos de participação dos PEDs nos ingressos totais de IDE, os melhores anos foram 1982 (após o 2º choque do petróleo, quando houve considerável aumento do investimento de ETNs do setor de

energia em novas fontes de produção), 2004 e 2008. Nesse último ano, parte devido aos efeitos da crise econômica mundial iniciada em 2007, a participação dos PEDs atingiu níveis recorde: 37% dos influxos totais de IDE foram em PEDs e 7% em antigas economias planificadas, de forma que 44% dos ingressos totais de IDE em 2008 ocorreram no mundo em desenvolvimento em 2008 (UNCTAD, 2009).

Em termos geográficos, no entanto, há que se observar diferenças importantes entre os PEDs a partir de meados dos anos 1980.

Na Ásia, boa parte do IDE foi motivado por busca de eficiência e custos mais atrativos em setores manufatureiros, como têxteis e vestuário e eletrônicos, e em serviços, com registro mais recente de ingresso de recursos em setores de alta tecnologia e atividades de pesquisa e desenvolvimento em PEDs . Na América Latina e Caribe, a maior parte do IDE se concentrou na produção de manufaturados e semi-manufaturados baseados em recursos naturais e em serviços. Na África Subsaariana, a imensa maioria dos investimentos se destinou à extração de recursos naturais, com algumas exceções, como a indústria automotiva na África do Sul (UNCTAD, 2007 e 2009a; VELDE,2006).

Outra mudança importante no que diz respeito à participação dos PEDs nos fluxos internacionais de IDE é o seu crescimento dos investimentos originados nas economias emergentes a partir do final dos anos 1980. As direções de tais fluxos seguem o padrão geral. Uma boa parte desses investimentos ocorre dentro do continente asiático, em que há grande integração das cadeias de produção de alguns produtos manufaturados com – como visto mais acima – intenso comércio de produtos intermediários. A China se tornou um grande investidor em países africanos, em sintonia com sua política industrial de assegurar acesso a recursos naturais. Fluxos de investimento Sul-Sul passaram de apenas 5% dos influxos totais em PEDs em 1994 para cerca de 30% no ano 2000. Além disso, PEDs passaram a ser investidores relevantes em PDs – a Índia, por exemplo, passou a estar entre os seis principais investidores no Reino Unido (VELDE, 2006).

A estruturação de fundos de investimento soberanos de PEDs tem tido papel crescente nessa tendência de fluxos de PEDs para PDs. As atividades dos fundos soberanos cresceram de forma exponencial: em 2004, o valor dos investimentos realizados por fundos soberanos foi de menos de US$ 1 bilhão, subindo para mais de US$ 20 bilhões em 2008. O Reino Unido, os EUA e o Canadá, nessa ordem, têm sido os

destinos favoritos e, em termos setoriais, a maior parte dos recursos está concentrada em serviços, sobretudo no setor financeiro (UNCTAD, 2009).

Se os fluxos de IDE, como dito acima, se tornaram mais intensos e mais extensos em termos geográficos – com crescimento recente da participação dos PEDs como receptores e investidores – e também setoriais – com participação crescente dos setores manufatureiro e de serviços no total geral dos fluxos -, pode-se também dizer que eles também se tornaram mais velozes. De forma geral, com a liberalização no tratamento do IDE pela maioria dos países39, ensejou-se o que boa parte dos analistas denomina uma nova divisão do trabalho, em que empresas competem em um mercado progressivamente internacionalizado atentas a oportunidades de redução de custos que as tornem mais competitivas frente a seus concorrentes.

Com a evolução das infra-estruturas de transporte e comunicação, possibilidades de re-localização, ou deslocamento de subsidiárias entre países passaram a ser viáveis em tempos mais curtos, o que cria um dinamismo inédito na distribuição dos fluxos, e dos estoques de investimento ao redor do globo. A evolução dos setores automotivo, eletrônico e químico, por exemplo, com progressiva participação de PEDs asiáticos nas cadeias de produção ilustra tal dinamismo. Além disso, o tempo empregado na produção de diversos bens foi reduzido com avanços tecnológicos, o que torna a competição entre as empresas ainda mais acirrada, exigindo cada vez mais organização e habilidade gerencial (HELD et al, 1999).

Finalmente, cumpre observar o ambiente institucional em que ocorre o incremento dos fluxos de IDE. De forma diversa ao que ocorre no mundo do comércio, não há, para o IDE ou para as atividades de ETNs um regime internacional ou uma organização internacional que seja a guardiã de regras horizontais. Tentativas de PEDs de estabelecer códigos de conduta para as atividades das ETNs no marco legal da ONU foram frustradas pela oposição dos PDs. (HELD et al, 1999).

Já no caso da regulação dos fluxos de IDE, tentativas de criar regras multilaterais foram feitas desde os anos 1920 na Liga das Nações. Em 1995, durante a reunião do Conselho Ministerial da OCDE foram lançadas as negociações de uma “Multilateral Agreement on Investment”40 (MAI), com o propósito de (i) harmonizar,

39 _{É preciso, no entanto, qualificar o termo “liberalização” nesse caso. Autores como HUANG (2008), por}

exemplo, aborda questões de propriedade na China – país que tem sido um dos principais receptores de IDE nas últimas décadas - que podem ainda suscitar dúvidas sobre a real adoção de princípios de economia de mercado.

com sentido liberalizante, as regras nacionais de tratamento do IDE, com significativa redução da margem de Estados nacionais de retirar ou retroceder em regras de abertura a fluxos de investimento estrangeiros (as chamadas regras de “standstill” ou congelamento regulatório); (ii) compensar ETNs por medidas discriminatórias; e (iii) criar mecanismo de arbitragem entre estados e ETNs para a resolução de disputas41. Com forte reação contrária dos PEDs – que seriam convidados a “aderir” ao acordo, uma vez que este fosse celebrado pelos países membros da OCDE - e de movimentos da sociedade civil às regras liberalizantes do MAI, as negociações no âmbito da OCDE foram encerradas, sem acordo entre as partes, em 1997, quando a França resolveu se retirar das negociações.

No âmbito da OMC, existem regras que asseguram tratamento nacional, ou seja, em bases não-discriminatórias, para medidas de investimento relacionadas ao comércio de mercadorias no “Agreement on Trade-Related Investment Measures”42. Há ainda provisões com reflexos, ao menos indiretos, sobre investimentos nos Acordo sobre Subsídios e Medidas Compensatórias – na medida em que proíbe subsídios condicionados à utilização de insumos produzidos localmente, ou seja, veda discriminações contra produtos importados – e no Acordo sobre Serviços, ao disciplinar o Modo 3 de prestação de serviços que envolve presença comercial de firmas estrangeiras. Tais disciplinas, no entanto, restringe-se aos investimentos com impactos sobre a atividade comercial e estão longe de configurar um regime internacional sobre investimento.

A tentativa de criar um regime multilateral de investimento será tratada em mais detalhes no Capítulo 4.

Na falta de regras multilaterais, o ambiente institucional em que ocorrem os fluxos internacional de investimento depende basicamente de disciplinas nacionais. A fim de mitigar as incertezas, sobretudo de natureza política, de operar em distintas jurisdições, os países de origem da maior parte das ETNs, dos quais se originam os fluxos de investimento, adotaram a prática de celebrar acordos bilaterais de investimento, com a previsão de regras mínimas de proteção contra, por exemplo, medidas de desapropriação ou nacionalização forçada de empresas.

41 _{Esboço do Texto Consolidado do Acordo em fevereiro de 1998: Documento da OCDE nr.}

DAFFE/MAI (98)7

Há ainda os chamados Acordos sobre Bi-tributação, que evitam dupla taxação de empresas que operam em mais de um país e Acordos de Livre Comércio que contêm capítulos sobre investimento, como o “North América Free Trade Agreement”43 (NAFTA). O primeiro desses acordos foi celebrado entre a então Alemanha Ocidental e o Paquistão em 1959. Ao fim de 2008, existiam 2.676 acordos bilaterais de investimento, 2.805 acordos sobre bi-tributação e 273 acordos de livre comércio com capítulos sobre investimento (UNCTAD, 2009).

Boa parte desses acordos contêm cláusulas de resolução de conflitos do tipo investidor-estado, que permite a empresas que se sentirem prejudicadas por medidas adotadas por determinado governo de uma país em que opere a invocar a arbitragem internacional, sobretudo do “International Center for Settlement of Investment

Disputes”44 (ICSID). Até o final de 2008, haviam sido abertos 317 casos baseados em

cláusulas do tipo investidor-estado, envolvendo 77 países – 47 PEDs, 17 PDs e 13 economias de transição, sendo que 92% desses casos foram abertos por iniciativa de investidores de PDs (UNCTAD, 2009).

Como a evidência sobre a contribuição de acordos bilaterais sobre a atração de investimentos estrangeiros é no mínimo controversa, com países sem acordo algum recebendo grandes quantidades de IDE, como parece ser o caso do Brasil, alguns autores entendem que o aumento mais recente da quantidade de acordos celebrados pode estar relacionado a novas preocupações dos PEDs que passaram a ser a origem de significativos volumes de IDE (VELDE, 2006).

Seja como for, o ambiente institucional para o IDE, ainda que com certa mitigação das incertezas por tratados bilaterais ou regionais, permanece sendo fundamentalmente o do nível nacional. A UNCTAD promove monitoramento anual de medidas adotadas por governos nacionais em relação ao IDE. A tendência geral é amplamente liberalizante, com a maior parte das medidas sendo mais favorável do que restritiva ao ingresso de IDE (ver Tabela 6).

43 _{Acordo de Livre Comércio da América do Norte}

TABELA 6: Mudanças Regulatórias Nacionais sobre IDE (1992-2008) 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 Nr de Países que adotaram mudanças regulatórias 43 56 49 63 66 76 60 65 70 71 72 82 103 92 91 58 55 Nr de mudanças regulatórias 77 100 110 112 114 150 145 139 150 207 246 242 270 203 177 98 110 Mais favoráveis 77 99 108 106 98 134 136 130 147 193 234 218 234 162 142 74 85 Menos favoráveis 0 1 2 6 16 16 9 9 3 14 12 24 36 41 35 24 25 Fonte: UNCTAD (2009)

Como ficou demonstrado ao longo desta subseção, portanto, o período pós- Segunda Guerra Mundial, e sobretudo as últimas duas décadas, foi marcado por maior intensidade (participação das ETNs no comércio mundial, relação IDE X PIB mundial, contribuição das ETNs para a formação de capital), maior extensão (intensificação do IDE entre PDs, participação crescente dos PEDs como receptores e investidores, diversificação setorial, com substantivo crescimento dos fluxos de IDE no setor manufatureiro e de serviços) e maior velocidade (redução do tempo necessário para produção de bens, acirramento da concorrência internacional, nova divisão internacional do trabalho, dinâmica e com progressivo deslocamento da atividade industrial para os PEDs em diversos setores).

Em termos institucionais, na ausência de regras multilaterais sobre investimento, a regulação dos fluxos ocorre basicamente no nível dos estados, ainda que haja certa harmonização por meio de acordos bilaterais e regionais. A evolução na disciplina legal dos fluxos de investimento, a partir dos anos 1990, foi amplamente liberalizante, com tratamento mais favorável ao ingresso de IDE na maior parte das distintas jurisdições ao redor do globo.