A recuperação econômica da Alemanha e do Japão, a partir dos anos 1960, desafiando a hegemonia econômica dos EUA, a emergência das empresas transnacionais, como vimos no Capítulo 1, e, ainda, os dilemas do desenvolvimento surgidos com o processo de descolonização revelaram uma dimensão das relações internacionais largamente negligenciada pelos realistas. Como dito mais acima, as relações internacionais nasceram, como disciplina autônoma, sob o signo da guerra e, dessa forma, é natural que tenham se desenvolvido inicialmente com foco nas questões de segurança e nas relações de poder, núcleo do paradigma realista.
A ordem internacional do pós-Segunda Guerra, no entanto, criou três mundos: o mundo dos países desenvolvidos do Ocidente, o mundo comunista e aquele dos países em desenvolvimento. O surgimento de uma economia transnacional teve origem, em larga medida no primeiro desses mundos. Como vimos no Capítulo 1, o aumento de investimentos diretos cruzados, a progressiva liberalização comercial sob o signo do
GATT, a restauração da conversibilidade das principais moedas européias em 1958 e o surgimento dos euromercados financeiros, são aspectos desse processo de integração financeira do Ocidente.
Com a descolonização, paralelamente ao conflito Leste-Oeste da Guerra Fria – que fornecia amplo material para os teóricos realistas das questões de segurança – surge uma dimensão Norte-Sul das relações internacionais, em que a questão do processo de desenvolvimento econômico, e os constrangimentos do sistema internacional a esse processo, passam a aparecer na agenda internacional com a emergência do mundo em desenvolvimento.
Era de certa maneira evidente que o estudo “estado-cêntrico” das realidades de poder, por si só, não dava conta desse mundo em transformação. O progressivo aumento da interdependência econômica entre os estados trazia novos aspectos às relações internacionais não capturados pelo paradigma realista. Já no final dos anos 1960, alguns autores começam a chamar a atenção para as tensões geradas pela liberalização econômica em um sistema de Estados soberanos (COOPER, 1980; KINDLEBERGER, 1970).
Estava já claro que o surgimento de uma economia transnacional impunha uma atualização do conceito de soberania, definido por Jean Bodin no Século XVI (VERNON, 1971).
Ora, se um dos atributos fundamentais do Estado-nação parecia carecer de nova formulação em função do aumento da integração econômica com outros Estados, não parece despropositado extrair daí conseqüências “sistêmicas”. Em outras palavras, parecia evidente que a análise das correlações de poder deveria ao menos ser complementada por conceitos que se encarregassem da nova realidade econômica. Em termos epistemológicos, os novos fenômenos pareciam requerer o concurso integrado de esforços da ciência econômica e da ciência política, que desde o Século XIX haviam trilhado caminhos distintos (STRANGE, 1970).
Esses estudos seminais começaram a constituir o que depois veio a ser batizado de economia política internacional, um corpo teórico que, se inicialmente consolidou-se como um sub-campo da teoria das relações internacionais, foi progressivamente ganhando autonomia81.
No nível conceitual, foi a noção de “interdependência complexa” a primeira a ganhar proeminência nos estudos que buscavam explicar o impacto e as implicações da emergência da economia transnacional nas relações entre os Estados. O conceito envolve três aspectos:
(i) uso de múltiplos canais de comunicação, em diferentes níveis – interestatal, transgovernamental e transnacional;
(ii) ausência de hierarquia entre os temas da agenda internacional;
(iii) declínio do uso da força e de meios coercitivos nas relações internacionais (KEOHANE e NYE, 2000).
De saída, é possível notar que o conceito não apenas introduz novos elementos – não tratados no paradigma realista - na paisagem das relações internacionais, como chega a desafiar a visão de um mundo Estado-cêntrica em que as preocupações com segurança são o principal constrangimento às ações dos Estados.
Por um lado, em um contexto econômico internacional tumultuado, com o colapso do SBW e os choques do petróleo nos anos 1970, a agenda econômica ganhou densidade nas relações entre os Estados. Por outro, sobretudo com a emergência das ETNs, as relações internacionais ganharam uma dimensão transnacional de importância crescente.
Com o aumento da interdependência, os Estados não são mais os únicos atores a determinar os padrões de relacionamento no sistema internacional (KEOHANE e NYE, 2000). Ou seja, caso supuséssemos algo próximo de uma estrutura waltziana nas relações econômicas internacionais, a posição de cada Estado na estrutura seria determinada por capacidades que, diversamente dos recursos estratégicos ou militares, não estão sob o controle dos entes estatais.
A liberalização da economia, portanto, ao criar agentes privados capazes de controlar recursos e agir ao menos com relativa autonomia, implica certa fragmentação e difusão do poder (KEOHANE e NYE, 2000; STRANGE, 1998). Além disso, ao compreender a existência de canais de comunicação “transgovernamentais”, a noção de interdependência complexa enseja a desagregação do Estado – que, a partir de então, passou a ser objeto de extensa literatura em relações internacionais82 -, o qual deixa de
ser aquele ator unitário e racional cuja concepção dava, em grande medida, sentido ao paradigma realista.
Outra implicação do aumento da interdependência é dar ensejo a comportamentos mais cooperativos entre os Estados, uma vez que passa a existir uma lacuna entre o que os Estados aspiram e aquilo que lhes é permitido executar (COHEN, 2008). E, no contexto de economias abertas, provavelmente a alternativa mais viável para lidar com esse “control gap”, ou relativa perda de controle, é a cooperação com outros Estados, que, na formulação de KEOHANE (2005), envolve um ajuste recíproco de comportamento por meio de processo formal ou informal de coordenação política.
Uma formulação que alcançou considerável prestígio na solução do problema da cooperação foi a teoria dos regimes, segundo a qual entendimentos comuns, formais ou informais, explícitos ou implícitos sobre princípios, normas, regras ou processos de tomada de decisão que levam a uma convergência das expectativas dos atores, em algum campo determinado campo das relações internacionais, configuram um regime (KRASNER, 1983). Com isso, o estudo sobre a cooperação entre Estados se deslocou do estudo mais formalizado sobre a estrutura e atuação de organizações internacionais, e passou para o campo mais fluido dos regimes, que não envolvem necessariamente a formalização de acordos ou tratados.
Cumpre observar que, historicamente, o advento da teoria dos regimes e de estudos mais organizados sobre a cooperação internacional, chega em momento de intensa especulação sobre o declínio de poder dos EUA. Potência incontrastável no hemisfério ocidental, os EUA desempenharam papel central na construção da ordem internacional do pós-Segunda Guerra.
Se CARR (1981) havia criticado o idealismo do entre-guerras pela falta de uma estrutura de poder que, realisticamente, lhe desse sustento, a ordem econômica erigida em meados dos anos 1940 – ou seja, o SBW - estava obviamente apoiada no poder dos EUA. Além disso, promovia um compromisso entre progressiva liberalização econômica, metas domésticas de desenvolvimento econômico e políticas sociais ativas. (EICHENGREEN 2008; RUGGIE, 1983).
A análise do papel dos EUA na sustentação do SBW ensejou o que alguns autores crêem tenha sido a principal contribuição teórica do corpo de estudos que veio a ser conhecido como “economia política internacional”: à teoria da estabilidade hegemônica (COHEN, 2008). A primeira versão da teoria foi formulada por KINDLEBERGER (1986) que, a exemplo de CARR (1981), viu, na falta de uma
estrutura de poder que lhe apoiasse, a principal fragilidade da ordem econômica do entre-guerras, em que a Grã-Bretanha queria, mas não podia, e os EUA podiam, mas não queriam bancar os custos de sustentação da ordem internacional.
Para KINDLEBERGER (1986), o hegemon deveria desempenhar ao menos três funções para manter a estabilidade:
(i) manter o mercado aberto para as importações, promovendo a liberalização do comércio;
(ii) promover empréstimos contra-cíclicos de longo prazo; (iii) prover financiamento de curto prazo em caso de crise.
Cumpre observar que as três funções acima equivalem, grosso modo, aos mandatos institucionais das três organizações centrais do SBW: GATT, BIRD/Banco Mundial e FMI.
Com o colapso do SBW, no início dos anos 1970, a emergência de Japão e Alemanha como potências industriais, e os déficits crescentes em conta corrente dos EUA – todos os três fenômenos intrinsecamente relacionados – a pergunta era se o declínio norte-americano, que àquela altura parecia evidente, não comprometeria todo o edifício que sustentava a cooperação internacional na área econômica. Para GILPIN (2002), o colapso da ordem liberal do pós-Segunda Guerra era iminente com o declínio dos EUA – o fim do regime de paridades fixas teria sido apenas o primeiro passo.
Ao fim e ao cabo, o que a teoria da estabilidade hegemônica acrescenta à tese da interdependência complexa, e de seu corolário que preceitua oportunidades de cooperação internacional, é um forte elemento realista, ao subordinar, no fim das contas, não apenas a cooperação, mas a própria ordem – concebida aqui como estabilidade e previsibilidade do comportamento dos agentes – à garantia provida por um hegemon.
Em uma de suas formulações, a mesma teoria compreende uma explicação para a mudança sistêmica. Nessa interpretação, a oportunidade para a mudança estaria dada quando houver redistribuição de poder que beneficie agentes revisionistas, ou que tenham interesse na mudança da antiga ordem (GILPIN, 1983). Cumpre notar que uma das premissas da teoria, nesse caso, é que a ordem internacional é fundamentalmente uma expressão dos interesses dos Estados mais poderosos. Uma vez que o poder que sustentam tais interesses se veja fragilizado, todo o edifício estaria comprometido.
Argumento no mesmo sentido relaciona a presença de um Estado hegemônico e a liberalização do comércio internacional83 (KRASNER, 1976).
Em retrospecto histórico, não é difícil identificar as fontes empíricas que inspiraram a teoria da estabilidade hegemônica já que, desde a Revolução Industrial, os dois períodos de maior expansão do comércio internacional estiveram associados à Pax
Britanica e à Pax Americana. O declínio dos EUA, no entanto, não ocorreu como se
especulava na décadas de 1970 e 1980.
A economia norte-americana, na realidade, experimentou forte expansão nos anos 1990, após o fim da Guerra Fria – que transformou os EUA na única superpotência mundial – no mesmo momento em que o Japão padecia de aparentemente incurável deflação e a Alemanha digeria lentamente a re-unificação. Além disso, em vertente mais economicista, como dito mais acima, há autores que atribuem o sucesso da cooperação internacional mais a mecanismos institucionalizados do que à presença benigna de um hegemon (EICHENGREEN, 2000).
De qualquer maneira, cumpre observar que,de forma diversa do que propunham os “idealistas” do entre-guerras, as novas teorias sobre cooperação internacional, com base no diagnóstico da interdependência complexa, incorporaram definitivamente o elemento do poder como parte fundamental da explicação. Na obra central sobre regimes, são enumerados cinco fatores que concorrem para a provisão daquelas estruturas de cooperação: (i) poder; (ii) interesses; (iii) normas e princípios comuns; (iv) hábito e costume; e (v) acúmulo de conhecimento ou experiência (KRASNER, 1983). Vê-se, portanto, que os dois primeiros fatores são conceitos centrais do paradigma realista.
Se voltarmos à breve exposição dos três pensadores políticos “contratualistas” não será difícil vincular o paradigma criado com base no conceito de interdependência complexa à matriz lockiana, em que a ordem – ou o contrato – é resultado do compromisso de agentes interessados não apenas na sua segurança, mas na preservação dos frutos de seu trabalho. Diversamente de Hobbes, em que o terror é a alternativa à submissão total ao soberano, em Locke são os interesses que desempenham papel central na conformação da ordem política.
83 “The structure of international trade changes in fits and starts; it does not flow smoothly with the
redistribution of potential state power. Nevertheless, it is the power and the policies of states that create order where there would be chaos or at best a Lockian state of nature” (KRASNER, 1976, pág. 343)
É interessante observar como a tradição liberal, e os advogados do capitalismo, sobretudo com a emergência da classe burguesa nos Séculos XVII e XVIII, se apóia em, senão uma teoria, ao menos uma tese sobre a natureza humana, em que o interesse pela acumulação de riqueza funciona como um moderador ou dissipador de paixões potencialmente mais perigosas e desestabilizadoras da ordem social.
Em outras palavras, os interesses são concebidos como um “passatempo e um escape inocente para as energias dos homens, como uma instituição que desvia os homens da antagônica competição pelo poder (...)” (HIRSCHMAN, 2002, pág. 154). A tese da liberalização do comércio e da integração econômica como agentes da paz entre as nações, por trás da conformação do SBW após a Segunda Guerra, são, no fundo, tributárias dessa concepção benfazeja do “interesse econômico”.
Não surpreende assim que o conjunto de reflexões sobre cooperação internacional, com base na interdependência complexa, tenha sido alcunhado de neoliberal, ou de institucionalismo neoliberal, quando passou a se apoiar também nas reflexões que ocorriam na fronteira da ciência política e da economia sobre a relação entre desempenho econômico e configuração institucional84. De forma geral, entretanto, há certo consenso de que o institucionalismo liberal não chegou a constituir uma corrente, ou uma teoria das relações internacionais alternativa ao realismo. O próprio Robert Keohane qualificou o corpo de estudos realizados com base nas reflexões sobre a interdependência complexa mais como um complemento, do que uma franca contestação ao paradigma realista (COHEN, 2008).