Até o presente momento, portanto, analisamos os fundamentos do conceito de ordem no âmbito da teoria das relações internacionais sob duas perspectivas distintas. Na primeira, realista, a possibilidade da ordem é dada por uma configuração de poder que a sustente. Na segunda, liberal, a ordem pode ser incrementada pela cooperação entre os Estados – esta última concebida como uma disposição voluntária para mitigar a desordem do ambiente internacional.
No paradigma realista, a ontologia quase que se restringe aos Estados e à relação entre eles, o elemento sistêmico ou estrutural em que a distribuição das capacidades
determina a posição dos atores e, dessa forma, conforma a ordem do sistema internacional85.
A corrente liberal-institucionalista, por sua vez, mais aberta às mudanças na realidade econômica e à emergência de entes “transnacionais”, de certa forma amplia aquela ontologia e daí extrai implicações para o comportamento dos Estados, a maior delas sendo o aumento da disposição em cooperar com outros Estados.
É interessante observar que, nesse novo contexto de surgimento de poderosos atores transnacionais, a “ameaça” à sobrevivência dos Estados, ou à soberania, não decorre do comportamento de outros Estados, mas do descasamento entre uma jurisdição territorialmente definida e uma realidade econômica transnacional, o que pode tornar a cooperação com outras jurisdições a questão central para a própria preservação da efetividade do Estado no campo econômico.
Do ponto do vista do conceito de ordem, cumpre notar que, seja baseado tão- somente nas realidades de poder, seja reforçada por arranjos de cooperação entre os Estados, o sentido de ordem até aqui parece equivaler ao de estabilidade, ou previsibilidade, no comportamento dos atores que compõem um sistema.
ELSTER (1989) define ordem social precisamente nesses termos, ou seja, como (i) estabilidade ou padrões de comportamento previsíveis; e (ii) como a observância de comportamento cooperativo, embora sem aprofundar-se na inter-relação entre os dois “sub-conceitos”.
Não parece demasiado, porém, assumir que o segundo seja uma evolução que reforça o primeiro, já que não se pode conceber a cooperação entre atores sem um mínimo de estabilidade e de comportamentos previsíveis, de forma a permitir que cada ator possa se engajar no esquema cooperativo sem medo de ser trapaceado.
A reiteração institucionalizada do comportamento cooperativo, por sua vez, reforça a estabilidade e a previsibilidade que originalmente deram ensejo à cooperação, em padrão bastante conhecido pela teoria dos jogos86.
Ao introduzirmos na equação o conceito weberiano de ordem social, uma nova variável é adicionada ao problema. Ao definir ordem não apenas como a “mera
85 É interessante observar que, em geral, os autores realistas justificam tal ontologia quase que com base
na tradição, tomada aqui no sentido weberiano, do que é assim porque “sempre assim foi” (WEBER, 2004, pág. 22). Ao fundar o paradigma em algo que é apresentado como a “realidade como ela é”, os realistas acabam criando uma espécie de “ontologia do presente permanente”, na feliz expressão de PAROLA (2007, pág. 111).
regularidade, condicionada pelo costume ou pela situação de interesses” (WEBER, 2004, pág. 19), mas sobretudo como a “representação da existência de uma ordem legítima” pelos atores - que, dessa forma, orientam suas ações em conformidade com tal representação – o autor alemão traz uma dimensão axiológica ao conceito, sem a qual não se pode falar de legitimidade.
Ordem, nesse contexto, não é apenas a repetição ou reiteração de comportamentos por costume ou cálculo racional – que, por si podem trazer algum grau de estabilidade – mas antes a conformação a máximas indicáveis que são reconhecidas como legítimas87. Cumpre notar que a ordem só pode ser considerada vigente quando existe a probabilidade de que a ação, de que o comportamento dos atores, efetivamente se oriente por ela88.
Para WEBER (2004), a legitimidade de uma ordem é garantida tanto pela atitude interna dos atores, quanto pela expectativa de conseqüências externas em relação à conformidade ou não de uma ação com aquela ordem.
No primeiro caso, a atitude interna pode estar baseada (i) no modo religioso, pela crença de que da observância da ordem depende a salvação; (ii) no modo afetivo, pela entrega sentimental; e (iii) no modo racional, pela crença de que a ordem vigente é a expressão de valores que devem ser preservados. Acerca das “conseqüências externas”, WEBER (2004) opera a clássica distinção entre convenção e direito, sendo a principal diferença entre os dois a ausência de uma forma institucionalizada de coação no primeiro caso (pág. 20).
Para os efeitos do presente trabalho, interessa sobretudo a combinação entre o terceiro modo da atitude interna (modo racional referente a valores) e a convenção, já que, na ordem internacional, fundamentalmente anárquica, não há propriamente coação institucionalizada.
A referência ao elemento axiológico, por outro lado, agrega nova dimensão ao conceito de ordem com que vínhamos trabalhando. À ordem como fato – fundada em realidades de poder, ou na cooperação motivada pela interdependência complexa que busca mitigar a anarquia – acrescenta-se, ao menos a possibilidade, da ordem como
87 É importante observar que por conformação, nesse caso, não se deve entender apenas o cumprimento
daquelas máximas ou das regras que constituem a ordem vigente, mas também o comportamento daqueles que, ao buscarem ocultar ações que não estejam em conformidade com a ordem, no fundo a reconhecem e reiteram a sua existência (WEBER, 2004).
88 “Para a Sociologia, precisamente aquela probabilidade da orientação por essa representação, e mais
valor89. Mais do que mera reiteração de comportamentos que conformam um ambiente de estabilidade, a ordem pode ser também a expressão de valores que os agentes buscam preservar.
No âmbito da teoria das relações internacionais, os autores que mais se dedicaram a tal problemática foram aqueles da chamada Escola Inglesa90.
Com base em certa insatisfação diante da tentativa de enquadrar o estudo das relações internacionais em metodologia mais “científica”, a partir da chamada revolução behaviorista nos EUA, nos anos 1950, o cânone estabelecido pela Escola Inglesa se desenvolveu em base bastante distinta, ao aproximar as reflexões sobre a realidade internacional da filosofia política.
Outra diferença fundamental está na atitude diante de questões morais que, se para a tradição que acabou se desenvolvendo nos EUA, extrapolavam o que devia ser o estudo científico das relações internacionais, para os “britânicos”91 residiam no centro das reflexões. De forma geral, pode-se dizer que os autores da Escola Inglesa, em graus variados, viam com certa suspeita um abordagem teórica que tinha pretensões de validade independentemente de fatores históricos e alheias a considerações éticas ou filosóficas.
Não surpreende, assim, que uma das primeiras empresas intelectuais dos autores “britânicos” tenha sido identificar tradições filosóficas, ou paradigmas clássicos, que conformaram o pensamento político sobre o qual foi erigida a teoria sobre as relações internacionais. Se no tratamento da questão da “ordem” política doméstica, como vimos mais acima, as referências fundamentais da ciência política são os pensadores contratualistas (Hobbes, Locke e Rousseau), nas reflexões sobre as relações entre entes soberanos, os paradigmas clássicos seriam o realismo político, o racionalismo e o revolucionismo que, não é arbitrário dizer, decorrem de tradições inauguradas respectivamente por Maquiavel, Grotius e Kant (WIGHT, 1992).
89 Talvez seja injusto e equivocado afirmar que a dimensão dos valores escapa totalmente aos autores da
corrente liberal. O estabelecimento de arranjos cooperativos, por si só, pressupõe alguma coincidência de valores. De mofo geral, no entanto, a dimensão que parece interessar mais à maior parte dos autores liberais, porém, é a da cooperação como mitigador da anarquia internacional, e menos como o desenvolvimento compartilhado de valores comuns. Assim, embora certa comunhão de valores lhe seja logicamente subjacente, tal dimensão permanece pouco explorada, ao menos até o advento das formulações construtivistas, que trazem instrumentos e meios de analisar a cooperação internacional mais atentos à dimensão dos valores.
90 A denominação é aqui utilizada em seu sentido corrente, como expressão do conjunto de autores e de
reflexões de alguma forma vinculados entre si em termos conceituais, desenvolvidos em torno do “British Committee on the Theory of International Politics”, que foi criado formalmente em 1959.
91 Ressalte-se que alguns dos autores da Escola Inglesa não nasceram no Reino Unido. Hedley Bull, por
Na tradição realista, como também vimos mais acima, os atores agem egoisticamente para preservar sua segurança e sua soberania e o problema central das relações internacionais, e portanto de sua teoria, é a prevenção de conflitos entre eles.
O racionalismo está fundado na tradição do direito internacional, se não inaugurada, pelo menos articulada em bases modernas por Hugo Grotius, Francisco de Vitória e Alberico Gentili, entre outros. A principal diferença, em relação ao paradigma realista, é a existência de um corpo comum de regras, aceitos pelos atores, e que governa as relações entre eles.
Finalmente, o revolucionismo se apóia na tradição cosmopolita inaugurada por Immanuel Kant, na qual a emergência de valores comuns a toda a humanidade tende a progressivamente solapar o sistema de Estados soberanos, conformando, no limite, a comunidade humana (WIGHT, 1992).
A identificação dessas três tradições, apontadas em linhas muito breves acima, é plena de conseqüências para o sistema conceitual da Escola Inglesa. Como veremos a seguir, as três tradições informam justamente a trinca conceitual básica dos autores britânicos: sistema internacional, sociedade internacional e sociedade global. Talvez não seja exagerado atribuir a cada um desses conceitos fundamentais diferentes possibilidades de ordem.
No primeiro caso, do sistema internacional, em bases realistas, a ordem só pode advir de uma configuração de poder que lhe ampare, como já vimos mais acima. No caso da sociedade internacional, a ordem se sustenta em uma base normativa, lastreada em valores compartilhados pelos membros da sociedade, sem, no entanto, negligenciar as realidades de poder.
Finalmente, no paradigma revolucionista, a ordem parece não apenas referida a um sistema comum de valores, mas, pode-se dizer, a uma identidade comum, a identidade humana, reparada de fronteiras culturais, políticas ou religiosas.
BULL (2002) situa a tradição grociana como meio-termo entre o realismo de Maquiavel e o universalismo kantiano92, descrevendo a “política internacional em termos de uma sociedade de estados ou sociedade internacional” (pág. 34).
Diferentemente do que apregoam os realistas, os Estados não estariam em permanente conflito, já que “há limites impostos a seus conflitos por regras e instituições mantidas em comum” (pág. 35). Por outro lado, os Estados, e não os
92 Para BUZAN (2004) o principal objetivo da Escola Inglesa, de forma geral, é promover uma síntese
indivíduos, permaneceriam sendo os principais atores no ambiente internacional, de forma que as condições para uma ordem baseada em uma identidade comum, conforme projeto central ao paradigma revolucionista, ainda não estariam dadas.
A “atividade internacional” que melhor tipificaria a sociedade internacional não seria a guerra, mas o comércio, o que, de certa forma, tende a aproximar a ordem internacional concebida por BULL (2002) daquela articulada pelos liberais. Como, no entanto, a “ordem internacional” é um problema que BULL (2002) enfrenta diretamente, sendo, na verdade, o próprio objeto de sua obra, o autor da Escola Inglesa leva a investigação, nesse aspecto particular, a níveis mais profundos.
Para o autor d’A Sociedade Anárquica, o conceito de ordem está indissociavelmente ligado ao de sociedade internacional. A primeira distinção operada por BULL (2002) se dá entre sistema e sociedade de Estados – o primeiro “se forma quando dois ou mais estados têm suficiente contato entre si, com suficiente impacto recíproco nas suas decisões, de tal forma que se conduzam, pelo menos até certo ponto, como partes de um todo” (pág. 15). Em outras palavras, um sistema se configura pela mera existência de interações regulares entre os Estados. Nesse ambiente, a mediação entre os atores se dá por meio de relações de poder.
Sociedade internacional ou sociedade de Estados, por sua vez, só é constituída quando “um grupo de Estados, conscientes de certos valores e interesses comuns, formam uma sociedade, no sentido de se considerarem ligados, no seu relacionamento, por um conjunto comum de regras, e participam de instituições comuns” (pág. 19). A sociedade internacional é, nesses termos, uma evolução possível do sistema internacional.
Historicamente, porém, BULL (2002) observa que tal evolução só ocorreu quando aquele grupo de Estados compartilhava de uma cultura ou civilização comum – sendo o idioma, a epistemologia e a visão de universo, a religião, o código estético e a tradição artística, os elementos que denotariam cultura ou civilização. Onde tais elementos fossem comuns ou semelhantes, a comunicação seria mais fluida, o que poderia evoluir para uma compreensão comum da realidade, ajudando a viabilizar regras e instituições entre tais Estados. Em uma “comunidade de idéias, instituições e valores” (pág. 22), ademais, a convergência de interesses seria facilitada.
Em sintonia com sua concepção de sociedade internacional, BULL (2002) constrói seu entendimento da ordem internacional.
Um primeiro elemento a chamar atenção é a dupla acepção que o autor atribui ao conceito de ordem social, ao defini-la como fato e como valor. Para ele, “a ordem que se procura na vida social não é qualquer ordem ou regularidade nas relações entre indivíduos ou grupos, mas uma estrutura de conduta que leve a um resultado particular, um arranjo da vida social que promove determinadas metas ou valores” (pág. 8).
Coerente com sua filiação à tradição grociana do direito natural, BULL (2002) identifica aquelas “metas” com três objetivos permanentes de todas as sociedades, a qualquer tempo: (i) a defesa da vida contra a violência; (ii) a garantia de que as promessas sejam cumpridas; e (iii) a garantia da posse estável das coisas93.
Com base em tais objetivos permanentes, ou da dimensão axiológica de seu conceito de ordem social, BULL (2002) pode dar o passo seguinte e tentar transpor para o ambiente internacional o seu conceito de ordem.
Assim, ordem internacional é definida como “um padrão ou disposição das atividades internacionais que sustentam os objetivos elementares, primários ou universais de uma sociedade de estados” (pág. 23). O autor identifica quatro objetivos elementares e universais de uma sociedade de Estados:
(i) a preservação do próprio sistema e da sociedade internacional, ou seja, manutenção da sociedade como principal lócus da organização política mundial;
(ii) preservação da independência e soberania dos Estados individuais; (iii) manutenção da paz;
(iv) preservação daqueles objetivos primários de toda a ordem social, a saber: defesa da vida contra a violência, cumprimento das promessas e dos contratos, e defesa da posse estável das coisas.
O que é particularmente interessante na análise de BULL (2002) é a perspectiva histórica de longo prazo que adota – de forma plenamente coerente com a metodologia histórico-interpretativa que predominava na Escola Inglesa – a fim de mostrar como a conformação do que se entende, ou do que se pode entender, por ordem internacional é resultado do longo processo histórico de constituição da sociedade internacional,
93 É interessante notar como tais objetivos permanentes são semelhantes às motivações que, segundo
LOCKE (1994), levam os indivíduos a celebrar o contrato social, o que parece coerente com a assertiva de BULL (2002) de que é o comércio, e não a guerra, a atividade predominante entre os Estados. A pressa em situar tal concepção no cânone liberal, no entanto, talvez deva ser moderada pela qualificação de que posse estável, nesse caso, não se confunde com propriedade e, assim, pode, em tese, valer para sociedades que não adotam economia de mercado ou não reconhecem o direito de propriedade, sem o que o universalismo pretendido pelo autor da Escola Inglesa se veria irremediavelmente comprometido.
iniciado desde o Século XV, com a gradual dissolução da organização política da Cristandade Ocidental.
BULL (2002) mostra como, de um lado, havia os autores – como Maquiavel, Bacon e Hobbes - preocupados com o vácuo social e moral deixado pelo recuo da “republica christiana” – e não surpreendentemente lhe buscando um substituto, ou algo que mitigasse os efeitos de tal esvaziamento -, de outro94, autores que, na esteira da tradição do direito natural, defendiam que, a despeito do esmaecimento da autoridade papal, os valores cristãos seguiam conformando interesses e princípios comuns a toda a comunidade cristã e, dessa forma, ainda organizavam o espaço social do Ocidente.
O principal problema da sociedade que então emergia era a ausência do que deveriam ser as unidades do sistema que lhe era subjacente, já que o Estado-nação ainda levaria um par de séculos para emergir. Por um lado, é engenhosa, na solução imaginada pelos autores do segundo grupo identificado por BULL (2002), a afirmação da primazia do direito natural em face do direito internacional positivo da época, que se mostrava progressivamente desconectado de uma realidade em franca transformação.
Por outro, a concepção de uma sociedade ainda em bases universalistas impedia, de certa forma, uma teoria sobre a organização política fragmentada, em bases locais, que então emergia. O conceito de soberania desenvolvido por Jean Bodin em seu “Six
Livres de la Republique”, de 1576, só teria impacto mais tarde no pensamento político.
Diante dessa fragilidade, pode-se questionar a propriedade de se falar de uma “sociedade internacional cristã”, como propõe BULL (2002), já que a dimensão “internacional” ainda não estava plenamente constituída. De qualquer maneira, estavam jogadas as sementes que resultariam na “sociedade internacional européia” dos Séculos XVIII e XIX, quando o Estado-nação “completou a sua plena articulação” (pág. 44).
BULL (2002) mostra então como, no Século XIX, a doutrina ortodoxa dos internacionalistas positivistas, e o declínio do direito natural, conformam a sociedade internacional fundamentalmente como uma associação européia. A sociedade internacional de então é indubitavelmente uma sociedade de Estados.
Tendo em vista que um dos objetivos universais de toda sociedade internacional é a sua própria preservação, e considerando que tal sociedade européia foi construída no solo da comunidade de valores que lhe precedeu, estavam dadas as condições para o surgimento daquelas instituições que BULL (2002) identificará como primárias da
94 Os pensadores do direito natural, aqui identificados por BULL (2002), são Grotius, Victoria, Suarez,
sociedade internacional. A emergência de tais instituições evidentemente não ocorre de rompante, sendo fruto de um processo histórico em que ao seu aparecimento na realidade segue sua lapidação conceitual e incorporação na “doutrina”. Com a sociedade internacional européia, consolidam-se progressivamente as seguintes instituições:
(i) a guerra como conflito político – o problema da justiça, ou da guerra justa, cara os teóricos do direito natural, é afastada sob a alegação de que a sociedade internacional não tinha meios de resolver a questão da justiça;
(ii) o direito internacional positivo, em que tratados deixam de ser vistos como análogos a contratos entre governantes, passando a obrigar o Estado como um todo;
(iii) a diplomacia, em novas bases, como, por exemplo, como instrumento da cooperação entre os Estados;
(iv) o reconhecimento mútuo da soberania, sem o que não se podia participar da sociedade internacional;
(v) o equilíbrio de poder, erigido como instituição internacional desde o Tratado de Utrecht, de 1713;
(vi) um sistema de “grandes potências”, com direitos e deveres especiais perante a sociedade internacional, desde o Congresso de Viena, em 1815.
Com as duas guerras mundiais na primeira metade do Século XX, BULL (2002) reconhece que o conceito de sociedade internacional fica na defensiva diante da emergência do pensamento realista sobre as relações internacionais. O início do processo de descolonização impõe, por outro lado, outro teste à idéia, ao incluir na equação os efeitos da expansão da sociedade européia para outros sistemas internacionais que lhe eram independentes.
A Revolução Industrial é o processo chave na expansão da sociedade internacional européia, ao resultar em uma superioridade técnica que permite a assimilação forçada e subordinada dos outros sistemas internacionais, e de outras regiões de uma forma geral, aos desígnios daquela associação européia, cuja constituição se deu em oposição aos demais sistemas. O Estado-nação, por sua vez, é o instrumento e símbolo da expansão do sistema europeu, uma vez que, com a descolonização, o que emerge não são as antigas formas de organização política que existiam antes do contato com a Europa, mas sim um sistema mundial de Estados.
Parte substancial do esforço intelectual e da obra de Hedley Bull foi dedicado ao fenômeno da expansão da sociedade internacional de matriz européia. Estados como os
EUA e o Japão pós-Restauração Meiji teriam claramente ingressado nessa sociedade95. Na ordem estabelecida no pós-Segunda Guerra, e com o processo de descolonização, no entanto, a sociedade internacional se via diante de enormes desafios. O grande problema que Bull enfrenta é de que forma, por que meios, a emergência de dezenas de novos atores no sistema internacional poderia ser acomodada em uma sociedade internacional