Inkluderende arbeidsliv – arbeidslinjas nye drakt
Jon Anders Drøpping, Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning
På nyåret i 2000 begynte det å sive ut noen rykter fra arbeidet til Sandman-utvalget, som skulle legge fram sin utredning om sykefravær og uførepensjon sommeren 2000. Essensen i disse ryktene var at «noe» var i gjære når det gjaldt arbeidsgiveransvaret i sosialpolitikken – nærmere bestemt en sterkere betoning av det forebyggende og oppfølgende sykefraværs-arbeidet på virksomhetsnivå. Dersom disse ryktene skulle vise seg å medføre riktighet, ville det i så fall være i tråd med det som så ut til å være en internasjonal trend der myndigheter i ulike land og med forskjellige typer virkemidler søker å søker å stimulere og forplikte ar-beidsgiverne til å ta del i et mer forpliktende «sosialt partnerskap».
I dette kapitlet skal jeg, med referanse til Intensjonsavtalen om et mer inkluderende ar-beidsliv (IA-avtalen), først beskrive kort hva som ligger i begrepet «sosialt partnerskap» Med utgangspunkt i at IA-avtalen representerer en videreføring av arbeidslinja i velferdspolitik-ken, skal jeg deretter kort redegjøre for de viktigste resultatene fra iverksettinga av arbeids-linja på 1990-tallet – dette for å illustrere på hvilken måte IA-avtalen representerer en nyo-rientering i arbeidslinja.
«Sosialt partnerskap» i IA-avtalen – en strategi for bekjempelse av utstøting og utestegning1
Det var Sandman-utvalget (NOU 2000: 27) som sådde frøet til det som et drøyt år senere materialiserte seg som IA-avtalen. Denne koblingen blir kanskje tydeligst dersom vi tar ut-gangspunkt i noen av Sandman-utvalgets mange forslag. Med hensyn til sykelønnsordnin-gen, foreslo Sandman-utvalget blant annet en modell der:
«(…) arbeidsgivere får et medfinansieringsansvar for sykepengene også utover nåvæ-rende arbeidsgiverperiode. Dette vil være et økonomisk incitament for arbeidsgivere til å iverksette sykdomsforebyggende tiltak i virksomhetene og tiltak for å få langtids-sykmeldte tilbake i arbeid. Arbeidsgivere vil få større interesse i å følge tettere opp sykmeldte arbeidstakere også etter utløpet av arbeidsgiverperioden, og arbeidstaker-ne vil få en sterkere tilknytning til arbeidsstedet også når de er sykmeldt. Arbeidsgiver vil også ha større mulighet for å fange opp tilfeller som står i fare for å falle ut av ar-beid for godt» (NOU 2000: 27, kap. 2.7).
Når utvalget med medfinansieringsansvar «utover nåværende arbeidsgiverperiode» i prak-sis mente hele sykepengeperioden (52 uker), forstår vi hvor radikalt dette forslaget var. Men
1 Dette avsnittet bygger bl.a. på Midtsundstad m.fl. (2003) og Drøpping (2003, 2004).
arbeidstakersiden kunne heller ikke regne med å slippe noe særlig billigere unna innstram-ninger i sykelønnsordningen, noe som illustreres av følgende sitat:
«Utvalgets flertall mener at arbeidstaker også må bidra med en egenandel i forbindel-se med sykefravær, men anbefaler ikke å innføre karensdag i den norske sykelønns-ordningen. Utvalgets flertall foreslår følgende endringer i sykepengene til arbeidsta-ker: 1) Arbeidstakere bidrar med en egenandel på 20 prosent redusert bruttolønn per dag i arbeidsgiverperioden (16 dager). Fra og med 17. fraværsdag og til og med 52.
uke foreslås det ingen endringer i sykepengene til arbeidstaker. 2) Det forutsettes at ordningen blir lik for alle arbeidstakere. 3) Arbeidstakere kompenseres gjennom la-vere folketrygdpremie for et tilsvarende beløp som arbeidstakerne gir fra seg gjennom 20 prosent egenandel. 4) Trygdeavgiften nedsettes slik at arbeidstakergruppen som helhet får samme lønn som tidligere. Arbeidstakere med et sykefravær på 11-12 fra-værsdager i arbeidsgiverperioden per år vil ikke tape økonomisk på forslaget. Arbeids-takere med mindre sykefravær vil tjene på det nye systemet. 5) Det innføres skjermings-ordninger for personer med kroniske lidelser og risiko for hyppig sykefravær» (ibid.).
Sett fra utsiden, det vil si uten førstehånds kjennskap til de respektive partenes avveininger forut for undertegnelse av IA-avtalen, kan avtalen best forstås som et svar på Sandman-ut-valgets utfordringer: Uten forbedringer i utstøtings- og utestegningstendensene, vil bære-kraften i framtidas sosiale inntektssikringsordninger blant annet være avhengig av sterkere innslag av medfinansiering fra partene i arbeidslivet. Alt i alt ble det derfor tydelig at ar-beidstaker- og arbeidsgiversiden i sjeldent stor grad hadde sammenfallende interessert med hensyn til å verne om status quo. IA-avtalen – et felles løft for å imøtekomme Sandman-utvalgets utfordringer ved hjelp av et trepartssamarbeid – ble dermed en realitet.
IA-avtalen inneholder blant annet eksplisitte referanser til en del økonomiske virkemid-ler til bruk i virksomhetene (AAD 2001). Disse virkemidlene er for en stor del rettet mot (som det heter i IA-avtalen) å «gjøre det økonomisk lønnsomt å tilrettelegge forholdene på arbeidsplassen slik at arbeidstakerne kan fortsette i arbeidslivet, og premiere de arbeidsgi-verne som jobber målrettet med å få til et mer inkluderende arbeidsliv».
Dette, som er en sentral del av selve rasjonale bak IA-avtalen, må kunne tolkes som ut-trykk for et ønske om å aktivt bruke virksomhetene – og dermed arbeidsgiverne – som sosial-politiske medspillere. Forestillingen om en slik sosial (med-)ansvarlighet er ikke entydig og kan defineres både vidt og snevert. En vid definisjon vil for eksempel kunne ta utgangspunkt i forestillingen Corporate Social Responsibility (CSR), et begrep som favner nær sagt alle as-pekter ved virksomheten i samfunnet; for eksempel ansvar for miljøet og for at forretnings-driften foregår på en etisk forsvarlig måte. En mer snever definisjon (i denne sammenhen-gen knyttet til koblinsammenhen-gen mellom sosial- og arbeidsmarkedspolitikken) vektlegger først og fremst virksomheters ansvar for egne ansatte med hensyn til oppfølging når disse for eksempel blir syke eller av andre grunner midlertidig ikke kan oppfylle sine forpliktelser som arbeids-takere. Denne delen av det sosiale ansvaret i IA-avtalen kan vi kalle utstøtingsbekjempelse. I tillegg – og dette forutsettes også i IA-avtalen – må virksomhetene for å kunne kalles an-svarlige sosiale partnere også ta et ansvar for eventuelle arbeidssøkere med spesielle behov eller spesielle utfordringer knyttet til sin arbeidsmarkedsdeltakelse, for eksempel personer
med redusert funksjonsevne. Denne delen av det sosiale ansvaret kan kalles utestegningsbe-kjempelse.
I begge tilfeller, men kanskje særlig når det gjelder utestegning, appelleres det til virk-somhetenes erkjennelse av at arbeidsmarkedsutstøting- og utestegning verken er bedriftsø-konomisk eller samfunnsøbedriftsø-konomisk lønnsomt. Når det i IA-avtalen legges vekt på at det skal være «økonomisk lønnsomt å tilrettelegge forholdene på arbeidsplassen» for å øke eller forlenge yrkesdeltakelsen, kan dette derfor tolkes som et ønske om å kombinere det bedrifts-økonomiske og det samfunnsbedrifts-økonomiske lønnsomme.
IA-avtalen og arbeidslinja – hva er nytt?2
Kort og noe forenklet fortalt representerer IA-avtalen et skifte i arbeidslinjas fokus: Fra et nokså ensidig fokus på myndighetenes og arbeidstakernes plikter og rettigheter – til en er-kjennelse av at et inkluderende arbeidsliv skapes i virksomhetene, og at ressursene derfor må settes inn på virksomhetsnivå. Denne vektleggingen av arbeidsgiveransvaret har selvsagt ikke fortrengt de andre partenes (arbeidstakernes og myndighetenes) plikter og rettigheter, men dersom en skal fokusere på det nye i IA-avtalen, er det likevel ikke vanskelig å argu-mentere for at det mest interessante ligger nettopp her.
Følgende tabell kan illustrere arbeidslinjas omtalte slagside mot arbeidstakere (og indi-vider generelt) og myndigheter utover 1990-tallet:
«Hovedtrender i den norske arbeidslinja på 1990-tallet»
t
Kilde: Dahl og Drøpping (2001, s. 284)
I tabellen oppsummeres hovedtrendene i den norske arbeidslinja på 1990-tallet. Søkelyset rettes særlig mot 1) inntektssikringsordningene, 2) atferds- og aktiviseringskrav, og 3) sammenhengen mellom disse. Mens de tre første kolonnene er rimelig selvforklarende, hen-viser «atferdskrav» og «aktihen-visering i de to siste kolonnene til de forventningene som (i alle fall på papiret) mottakeren av en ytelse må innfri. Eksempler er yrkesmessige og geografiske mobilitetskrav knyttet til tilståelse arbeidsledighetstrygd, forsøk med arbeidsplikt i sosial-hjelp og krav om forsøk på yrkesrettet attføring som betingelse for uføretrygd. Tabellen gir nødvendigvis et forenklet bilde; for mer detaljert informasjon henviser jeg til kilden (Dahl og Drøpping 2001).
2
For alle som har fulgt med i den sosialpolitiske utviklingen de siste årene, er dette kjent stoff:
Debattene – i alle fall på sentralt nivå – handlet for det meste om hvordan de individuelle inntektssikringsordningene kunne «utformes på en måte som fremmet arbeidslinja», og delvis om hvordan myndighetene skulle organisere første- og andrelinjen for å bidra til dette.
Denne oversikten er likevel først og fremst interessant på grunn av det som ikke står her – nærmere bestemt: Hvor er virksomhetene? Virksomhetene var der selvsagt hele tiden, men hovedpoenget når implikasjonene av IA-avtalen skal forstås, er at alle bestrebelser på å rea-lisere arbeidslinja på 1990-tallet i liten grad rettet seg mot denne nokså viktige institusjo-nen i arbeidslivet.
Sandman-utvalget – og altså senere IA-avtalen (jfr. foregående avsnitt) – gjør mye for å rette opp denne skjevheten. Da utvalget trådte til verket i 1999, var det eget punkt i man-datet som handlet spesifikt om tiltak på virksomhetsnivå:
«(…) Utvalet skal drøfta og vurdera eventuelle tiltak på regelverksida som kan bidra til å redusera sjukefråværet og uføretilgangen. Utvalet bør blant anna vurdera ansvars-fordelinga mellom den enkelte, arbeidsgjevar og staten, og drøfta forholdet til arbeids-avtalar. Konsekvensane av drøfta tiltak må utgreiast nøye, herunder omsynet til enkle ordningar. (…) Utvalet skal vidare drøfta miljøtiltak i bedriftene, behandlings- og oppfølgingstiltak overfor sjukmelde og på arbeidsplassen, og tiltak som kan styrkja den enkelte og bedriftene sitt ansvar for helse, miljø, sikkerheit, sjukefråvær og arbeids-tilknytting. Utvalet skal òg vurdera tiltak som kan påverka bedriftene sine haldnin-gar til og ansvar for personar med helseproblem og yrkeshemming, og tiltak som kan bidra til betre rehabilitering og attføring av den enkelte» (NOU 2000: 27, kap. 1.1).
Denne delen av mandatet er det kanskje ingen som hever øyenbrynene over i dag, men en illustrasjon på at dette faktisk er en nyorientering, finner vi ved å studere mandatene for de to utvalgene om henholdsvis Uførepensjon (NOU 1990: 17, kap. 1.1) og Sykelønns-ordningen (NOU 1990: 23, kap. 1.2) fra 1990, altså ti år tidligere. I disse mandatene er det mye som handler om vilkår og utmålingsregler for uførepensjon, og om årsaker til vekst i sykefraværet. Spørsmål om konkrete tiltak finner vi imidlertid mindre om, og tiltak på virk-somhetsnivå nevnes kun et par steder – da med referanse til spørsmål om eventuell delvis arbeidsgiverfinansiert uførepensjon for tidligere ansatte og en henvisning til arbeidsmiljø-ets betydning for sykefraværet.
Man skal nok ikke stirre seg blind på ymse utvalgs mandater dersom en vil forstå den faktiske utviklingen på et sosialpolitisk felt, men i dette tilfellet gjør referansen til situasjo-nen knappe ti år tidligere det lettere å forstå betydningen av Sandman-utvalgets innstilling.
Konklusjon – virker den nye medisinen?
I dette kapitlet har jeg rettet oppmerksomheten mot IA-avtalens rolle som et nyskapende element i arbeidslinja. Til tross for at avtalens arbeidsgiverfokus langt fra er det eneste virke-middelet for å nå arbeidslinjas mål, har jeg argumentert for at det i et historisk, sosialpoli-tisk perspektiv på mange måter er det mest originale og derfor mest interessante.
Til syvende og sist vil imidlertid den endelige dommen over IA-avtalen selvsagt avhenge av at alle partene bidrar i arbeidet med å bekjempe utstøting og utestegning fra arbeidslivet:
Fra arbeidstakersiden blir det viktig å delta i en forpliktende dialog med arbeidsgiver på den enkelte arbeidsplass, mens myndighetenes bidrag må bli å holde trykket oppe med hensyn til å innfri arbeidslivets etterspørsel etter virkemidler – og et kontinuerlig, kritisk blikk på virkemidlenes faktiske effekter.
Dette kapitlet inngår i konferanserapporten fra Arbeids- og sosialdepartementets semi-nar om evaluering av Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv den 6. og 7.
desember 2004. Da denne konferansen gikk av stabelen, pekte noen viktige utvalgte indi-katorer på et mer inkluderende arbeidsliv (bl.a. sykefraværsutviklingen og yrkesdeltakelsen blant personer med redusert funksjonsevne) for første gang på lenge i riktig retning. Det er for tidlig å endelig fastslå i hvilken grad denne positive utviklingen kan tilskrives IA-avta-len, men utviklingen gir i alle fall grunn til en forsiktig optimisme.
Litteratur:
AAD (2001), Intensjonsavtale om et mer inkluderende arbeidsliv. Oslo: Arbeids- og administra-sjonsdepartementet.
Dahl, E. og J.A. Drøpping (2001), «The Norwegian Work Approach in the 1990s: Rhetoric and Reform» I N. Gilbert og R. Van Voorhis (red.), Activating the Unemployed. A Com-parative Appraisal of Work-Oriented Policies. New Jersey: Transaction Publishers.
Drøpping, J.A. (2003), «Et mer inkluderende arbeidsliv: Kontinuitet og nyorientering i arbeids-linja» Søkelys på arbeidsmarkedet, 2003: 1.
Drøpping, J.A. (2004), Inkluderende arbeidsliv – inkluderende arbeidsgivere? Utvalgte arbeids-giveres oppfatning av sitt «sosiale ansvar» Fafo-notat 2004: 26.
Midtsundstad, T., A.B. Djuve og J.A. Drøpping (2003), Inkluderende arbeidsliv på norsk.
En beskrivelse av tiltak rettet mot eldre arbeidstakere og etniske minoriteter i Norge – med sideblikk til Nederland og Danmark. Fafo-notat 2003: 13.
NOU 1990: 17, Uførepensjon.
NOU 1990: 23, Sykelønnsordningen.
NOU 2000: 27, Sykefravær og uførepensjonering. Et inkluderende arbeidsliv.
St.meld. nr. 39 (1991-92), Attføring og arbeid for yrkeshemmede. Sykepenger og uførepensjon (Attføringsmeldinga).