O Decreto com força de Lei de 1 de março de 1911 veio organizar o crédito agrícola em Portugal. De acordo com o decreto, consideravam-se operações de crédito agrícola as que tivessem por fim facilitar aos agricultores e às associações agrícolas os recursos necessários à constituição, aumento e mobilização do respetivo capital de exploração. As operações de crédito agrícola compreendiam as finalidades de compra de sementes, plantas, inseticidas, etc., o pagamento de salários do pessoal agrícola, o pagamento de rendas de exploração e a realização de obras com vista à valorização da propriedade. Tais operações só poderiam realizar-se por intermédio das Caixas de Crédito Agrícola Mútuo.
As Caixas de Crédito Agrícola Mútuo teriam carácter local, não podendo a sua circunscrição exceder a área de um concelho. A federação de caixas dos diversos concelhos de um mesmo distrito constituiria a Caixa Distrital e a destas constituiria a Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, que funcionaria junto da Associação Central da Agricultura Portuguesa, sindicato agrícola central.
Foi instituída uma entidade denominada Junta de Crédito Agrícola, a funcionar junto do Ministério do Fomento, à qual competiria superintender em todos os serviços de crédito agrícola. A Junta deveria fiscalizar o funcionamento das instituições de crédito agrícola, examinando diretamente e por agentes da sua nomeação a aplicação dos capitais fornecidos, as condições do respetivo balanço e exigindo que os mesmos estabelecimentos lhe remetessem, mensalmente, um balancete e todas as informações e documentos de que carecesse para o exercício de uma regular e eficaz fiscalização.
Deveria a Junta exercer, na parte aplicável, em relação às instituições de crédito agrícola, todas as atribuições que, pela Lei de 3 de abril de 1896, eram dadas à Repartição do Comércio da Secretaria de Estado das Obras Públicas, Comércio e Indústria. Deveria ainda apresentar anualmente ao Governo um relatório minucioso das operações realizadas com vista à sua publicação no Diário do Governo.
Um vogal inspetor da Junta de Crédito Agrícola iria inspecionar diretamente as diversas Caixas de Crédito Agrícola com as quais a Junta tivesse operações pendentes. Estas visitas de inspeção far-se-iam por forma a que cada Caixa fosse visitada, pelo menos, uma vez em cada trimestre. Destas inspeções o vogal inspetor daria o seu parecer fundamentado
83 sobre o estado da instituição examinada, a regularidade do seu funcionamento e condições de balanço. Quando se verificasse a existência de irregularidades na gerência do estabelecimento, dar-se-ia conhecimento ao presidente da Junta. Todas as Caixas de Crédito Agrícola Mútuo seriam inspecionadas, pelo menos, uma vez por ano, pelo presidente e secretário da Junta.
A Portaria nº 257 de 28 de setembro de 1914 aprovaria o modelo de estatutos e as instruções para a organização das CCAM. A Lei nº 215 de 30 de junho de 1915 reorganizou os serviços do crédito agrícola. No que respeita à inspeção das Caixas de Crédito Agrícola Mútuo, este diploma estabeleceu que aos delegados agrícolas, florestais e de pecuária, como delegados da Junta, competia inspecionar diretamente as referidas Caixas, pelo menos uma vez em cada semestre (anteriormente este prazo era de um trimestre) e verificar diretamente, sempre que assim lhe fosse comunicado, a aplicação dos capitais mutuados e respetivas garantias, constatando a existência de trabalhos, melhoramentos e de quaisquer outras operações, para os quais os capitais foram requeridos, seus benefícios culturais ou fundiários e a sua influência no progresso técnico e económico da lavoura regional.
Na sequência da Conferência de Bruxelas confiou-se ao mercado o papel de mecanismo de estabilização cambial. Mas a desvalorização continuava. A quase ausência de imposições por parte do Estado em matéria cambial não podia durar muito147. A caótica situação tornava inadiável a remodelação do regime de compra e venda de cambiais e oito meses após a extinção do Conselho Fiscalizador do Comércio Geral e Câmbios e do Consórcio Bancário foi criada a Inspeção do Comércio de Câmbios, através do Decreto nº 7702, de 6 de setembro de 1921, (cf. “A Inspeção do Comércio de Câmbios (1921)”, na página 175).
No final de 1925 o número de bancos em Portugal ascendia a vinte e cinco. O seu número tinha decrescido bastante na sequência da crise de 1891, depois aumentado lentamente até 1914 (vinte e nove bancos), passou a vinte e três em 1919 e cresceu até trinta e um bancos em 1923. Os bancos regionais eram a sete bancos, a saber: Banco do Alentejo, Banco Agrícola e Industrial Visiense, Banco de Barcelos, Banco da Covilhã, Banco do Faial, Banco da Madeira e Banco Regional de Aveiro. Em termos de depósitos, os cinco principais bancos comerciais eram o Banco Lisboa & Açores, Banco Aliança, Banco do
147
LABISA, António dos Santos, A política cambial portuguesa em tempo de dificuldades: 1918-1926. Lisboa: Banco de Portugal, 2001.
84 Minho, Banco Comercial de Lisboa e Banco Espírito Santo, sendo o Lisboa & Açores o maior banco em termos de carteira comercial.
Segundo Valério (2007),148 entre 1925 e 1930 foram criados o Banco Angola e Metrópole (1925),149 o Banco Burnay (1925),150 o Banco Pinto & Sotto Mayor (1925),151 o Banco de Angola (1926), o Banco do Comércio e Ultramar (1928)152 e o Banco da Agricultura (1929). Quanto a extinções durante o mesmo período apuram-se as do Banco Popular Português (1925), Banco Industrial Português (1925), Banco Angola e Metrópole (1925), Banco de Crédito Nacional (1926), Banco Economia Portuguesa (1928), Banco Mutuário (1929) e Banco Comercial do Porto (1929).
Em 17 de novembro de 1921, a Portaria nº 2959, estabeleceu que os notários não poderiam efetuar escrituras de constituição de sociedades com a designação de “Banco” sem que se provasse terem sido autorizados pelo Governo ao abrigo da Lei de 3 de abril de 1896. O Decreto nº 8206, de 21 de junho de 1922, regulamentou novamente o mercado de câmbios e criou nas cidades de Lisboa e Porto as Bolsas oficiais para a fixação do câmbio oficial. Reconhece que “*era+ forçoso confessar que (…) todas as medidas
promulgadas *tinham+ resultado absolutamente ineficazes (…) o câmbio *continuava+ a agravar-se e, na impossibilidade de atuar sobre os complexos fatores que [tinham] determinado esse agravamento, o Decreto nº 7702, de 6 de setembro de 1921, [visava] tão somente reprimir a especulação, não pretendendo ir além de uma discreta fiscalização”. Às praças de Lisboa e Porto só poderiam concorrer os bancos e banqueiros
caucionados.
Rapidamente o Decreto nº 8206 foi revogado (pelo Decreto nº 8270, de 19 de julho de 1922) por se ter considerado que existiam dúvidas de interpretação do referido Decreto nº 7702. O Decreto nº 8442, de 21 de outubro de 1922, vem novamente dispor sobre matéria cambial, criando, por transformação da Inspeção do Comércio de Câmbios, a Inspeção de Câmbios (cf. “A Inspeção de Câmbios (1922)”, página 177).
148
VALÉRIO, Nuno, História do sistema bancário português, Volume I. Lisboa: Banco de Portugal, 2007. 149
Extinto no mesmo ano na sequência da burla de Alves dos Reis. 150 Por transformação da casa bancária Burnay & Cª.
151
Por transformação da casa bancária Pinto & Sotto Mayor. 152
85 No início de 1923, a modificação de estatutos de uma instituição de crédito tinha de ser requerida nos termos do artigo 18º da Lei de 3 de abril de 1896 que, sendo o caso, seria autorizada pelo Ministro do Comércio e Comunicações com o parecer da Secção do Comércio do Conselho Superior do Comércio e Indústria. A instituição deveria ficar “inteiramente” sujeita às disposições da Lei de 3 de abril de 1896 e respetivo regulamento de 27 de agosto do mesmo ano.
Recorde-se que nesta altura a Repartição do Comércio integrava a Direção Geral do Comércio e Indústria, do Ministério do Comércio e Comunicações. Da modificação de estatutos bancários são exemplos o Decreto nº 8572 (8 de janeiro), o Decreto nº 8656, o Decreto nº 8657, o Decreto nº 8658 e o Decreto nº 8659 (todos de 28 de fevereiro), relativos, respetivamente, ao Banco de Fomento Nacional, Banco de Crédito Nacional, Banco Internacional do Comércio, Banco Espírito Santo e Banco Peninsular.
O Decreto nº 8864, de 25 de maio de 1923, veio estabelecer normas mais apertadas e pormenorizadas de procedimento por parte da Inspeção de Câmbios, da Alfândega, dos bancos, dos banqueiros e dos importadores para efeito das operações cambiais destinadas a pagamentos de importações autorizadas.
O início da década de 1920 é de particular importância na história da inspeção bancária em Portugal. Foi neste período que apareceram alguns organismos antecessores da primeira instituição “supervisora” do sistema bancário, a Inspeção do Comércio Bancário. De facto, foi através do Decreto nº 9130, de 20 de setembro de 1923, que foi instituída a Inspeção do Comércio Bancário, organismo dependente do Ministro das Finanças vocacionado para a inspeção bancária, processo que ocorreu por transformação da Inspeção de Câmbios (cf. “A Inspeção do Comércio Bancário (1923)”, na página 179).
Interessante é a Portaria nº 4027, de 16 de maio de 1924 que, por se fazerem nos relatórios de algumas sociedades anónimas “referências inconvenientes à administração
do Estado e se [tratavam] de modo desprimoroso os seus funcionários e [constatando-se] igualmente que nas assembleias gerais de outras sociedades anónimas, por vezes se [deixava] de observar a necessária correção de frase atacando-se a administração pública em termos inconvenientes ou desprestigiantes”, estabeleceu que os relatórios das
sociedades cuja publicação era obrigatória no Diário do Governo deveriam ser antecipadamente visadas pela Direção Geral do Comércio e Indústria, que negaria a sua publicação quando neles se contivessem termos inconvenientes ou desprestigiantes para
86 o Governo da República ou para os seus funcionários. Sobre as referidas sociedades era promovida a devida ação judicial, solicitando-se aos Comissários do Governo junto das companhias que explorassem concessões ou tivessem contratos com o Estado que impedissem, por todos os meios ao seu alcance, o abuso das referências políticas nas suas assembleias gerais.
No Verão de 1924 dá-se a travagem dos processos inflacionistas que vinham da última década, em resultado de uma intervenção nos mercados cambiais por parte do Fundo de Maneio Cambial. Entre meados de 1926 e meados de 1928 assiste-se a nova desvalorização mas a estabilidade regressa até depois de 1931, data da entrada de Portugal no regime monetário padrão-divisa-ouro153.
O preâmbulo do Decreto nº 9845, de 23 de junho de 1924 é muito explicativo da situação do mercado cambial nessa altura em Portugal. De acordo com o diploma, a legislação vigente sobre o comércio de câmbios tinha deixado aos bancos e banqueiros a liberdade de realizar operações, fosse isoladamente, fosse entre si, a pretexto das necessidades para as suas coberturas.
Explica o decreto que, enquanto o comerciante ou industrial, para adquirir uma cambial, era forçado a obter previamente uma autorização escrita da entidade oficial fiscalizadora, os bancos tinham a liberdade de praticar todos os atos. Desde que estes factos fossem explicados como fundados em razão das suas coberturas, tornava-se difícil, segundo o diploma, exercer uma fiscalização eficaz.
Por isso, “todo o pensamento da legislação fiscalizadora e repressiva sobre câmbios era
facilmente iludido e, através das chamadas necessidades de coberturas, qualquer pessoa podia conseguir de um banco ou banqueiro, por exemplo, a exportação de capitais para o estrangeiro (…) isto independentemente de operações de vária ordem de carácter especulativo, sempre possíveis, com maior ou menor amplitude, sob aquele pretexto”. De
igual modo, “também a legislação vigente, consentindo o exercício do comércio de
cambiais somente aos estabelecimentos de crédito, não [tinha conseguido], na prática, limitar o número dessas entidades, porquanto todos se [caucionavam]. De modo que a fiscalização, devendo ser pronta e profícua, quando exercida sobre um número restrito desses estabelecimentos, tornou-se dificultosa”.
153
87 Ainda de acordo com o decreto, para combater os atos de especulação era indispensável que a repressão fosse pronta e que atingisse mais decisivamente os próprios interesses e os lucros dos agentes da especulação do que a sua liberdade individual. Assim, a ação administrativa, sumária e imediata, deveria prevalecer sobre a ação judiciária regular e normal.
Em consequência, o Decreto nº 9845 tinha como objetivos fundamentais (i) limitar o número de entidades que podiam negociar em cambiais para que a fiscalização conseguisse melhores resultados, (ii) restringir a liberdade que os bancos e banqueiros tinham para fazer todas as operações (desde que alegassem ser necessárias para as suas coberturas), o que facilitava atos de carácter especulativo e (iii) estabelecer sanções sumárias e de rápida execução, sem prejuízo das garantias da legítima defesa.
O Decreto nº 9845 teve vida muito curta. Mais uma vez parece ter havido uma pressão dos interesses financeiros instalados para a alteração das normas restritivas instauradas naquele diploma legal. De facto, o Decreto nº 9928, de 22 de julho de 1924, veio substituir aquele diploma um mês depois da sua publicação. Este diploma começou por “anular” os considerandos “explicativos” do anterior Decreto dizendo apenas que este tinha “suscitado embaraços na sua execução, devido à redação de alguns dos seus preceitos”.
Com a publicação do Decreto nº 10071, de 6 de setembro de 1924, dá-se uma reorganização das regras do mercado cambial e das funções da Inspeção do Comércio Bancário. O decreto apresenta vários capítulos, sendo os dois primeiros relativos ao exercício do comércio de câmbios e respetivas operações, o terceiro referente às Bolsas de Câmbio, o quarto capítulo totalmente dedicado à Inspeção do Comércio Bancário, o quinto a matérias de penalidades e o sexto à instituição do Conselho do Tesouro (em “A
Inspeção do Comércio Bancário (1923)”, na página 179 é referenciado mais extensamente
este diploma legal).
A Portaria nº 4298, de 9 de dezembro de 1924, estabeleceu que todos os bancos e banqueiros autorizados a negociar em cambiais enviassem à Inspeção do Comércio Bancário, até ao dia 15 de cada mês, os balancetes do “Razão” (referidos ao fim do mês anterior), bem como cópias dos seus balanços anuais, até ao terceiro mês posterior do exercício a que disserem respeito. O balancete antes de apuramento de resultados e encerramento de contas também deveria ser enviado à Inspeção. Tanto nos balancetes,
88 como nos balanços, deveriam ser utilizadas as rubricas internas que cada banco empregasse na contabilidade.
Ainda em 1924, salienta-se a autorização para o Ministro das Finanças poder celebrar com o Banco de Portugal o acordo para a modificação da convenção de 29 de dezembro de 1922154; a extensão aos empregados da Inspeção do Comércio Bancário de várias disposições do Decreto nº 4524155; a autorização de alteração dos estatutos do Banco do Minho156; a autorização para a constituição definitiva do Banco Regional do Sado157; a autorização para a alteração dos estatutos do Banco do Alentejo158; a regulação do exercício da profissão de corretor de câmbios e fundos públicos159 e a definição da forma como deveriam ser feitos os sorteios das obrigações que se realizassem nas sociedades anónimas160.
No ano seguinte, em 1925, veio a ser publicada legislação bancária importante e que enquadraria a atividade do sistema bancário nacional até ao final da década de 1940. De facto, o Decreto nº 10634, de 20 de março de 1925, teve uma vida longa o que é, de algum modo, explicado pelo “imobilismo” do Estado Novo. No capítulo “A legislação bancária de 1925”, na página 98, é analisado com pormenor o referido decreto, que teve por objetivo a reorganização do sistema bancário.
No ano de 1925 há ainda a assinalar o Decreto nº 11339 e o Decreto nº 11363 relativos ao Banco Angola e Metrópole. Recorde-se que este banco esteve relacionado com a famosa burla de Alves dos Reis que foi uma das maiores do sistema bancário português. A criação do Banco Angola e Metrópole foi o primeiro teste ao novo enquadramento regulamentar bancário implementado através do Decreto nº 10634 e que não correu bem.
Apesar dos antecedentes criminais de alguns dos promotores, incluindo o Alves dos Reis, já condenado judicialmente por burla anterior, e dos consequentes pareceres negativos da Inspeção do Comércio Bancário e do Conselho Bancário, o Ministro das Finanças aprovou a formação do novo banco dado o interesse do investimento em Angola161. 154 Decreto nº 9415, de 11 de fevereiro. 155 Decreto nº 9755, de 2 de junho. 156 Decreto nº 9769, de 5 de junho. 157 Decreto nº 9770, de 5 de junho. 158 Decreto nº 9828, de 19 de junho. 159 Decreto nº 10336, de 21 de novembro. 160 Portaria nº 4270, de 8 de novembro. 161
89 Finalmente, o Decreto nº 11363, de 16 de dezembro de 1925, veio nomear a comissão liquidatária para o Banco Angola e Metrópole por considerar que a direção deste estava impossibilitada de exercer as suas funções e que se tornava necessário haver uma entidade que procedesse à liquidação das operações com os “clientes de boa-fé”.
O Decreto nº 11339, de 10 de dezembro de 1925, veio nomear um magistrado para efeitos de investigação do caso de burla protagonizada por Alves dos Reis, com o objetivo de “dar unidade às investigações sobre os casos anormais ocorridos com o Banco Angola e
Metrópole”, tomar “medidas enérgicas no sentido do apuramento rápido de todas as responsabilidades” e “assegurar sem demora o crédito da nota do Banco de Portugal, como moeda nacional”. Ao referido magistrado da Procuradoria-Geral da República
ficavam subordinadas a polícia de investigação criminal e de segurança do Estado e a Inspeção do Comércio Bancário, sendo que as investigações seriam realizadas “sem
limitação de qualquer espécie, no país e no estrangeiro, de forma a conseguir-se o apuramento integral da verdade”. O magistrado poderia proceder a todas as diligências
que entendesse necessárias, podendo efetuar a detenção de qualquer pessoa suspeita de criminalidade, proceder a buscas, apreensões e exames.
Salienta-se ainda no ano de 1925, o Decreto nº 11234, de 13 de novembro, que estabeleceu vários preceitos relativamente a operações de câmbios notificadas ao Banco de Portugal pelos bancos e banqueiros. A Portaria nº 4557, de 30 de dezembro do mesmo ano, suspendeu por 30 dias a execução do Decreto nº 11234. De sublinhar também o Decreto nº 11153, de 15 de outubro, relativo à alteração dos estatutos do Banco Nacional Ultramarino.
Em matéria cambial, o Decreto nº 11480, de 3 de março de 1926, introduziu alterações ao regime estabelecido no referido Decreto nº 11234, de 13 de novembro de 1925, não permitindo aos bancos e banqueiros a fixação de câmbios por prazo superior a 120 dias e determinando que casos especiais que necessitassem de maior prazo deveriam ser justificados perante a Inspeção do Comércio Bancário. Aqueles agentes deveriam proceder à identificação dos exportadores e reexportadores com quem transacionassem, ficando sujeitos a multa se o não fizessem.
É de salientar ainda, com referência ao ano de 1926, o Diploma legislativo colonial nº 1 (Decreto), de 27 de março, que dispunha sobre as relações do Estado com o Banco
90 Nacional Ultramarino na província de Angola. O diploma é muito exaustivo nas normas de controlo do banco por parte do Estado, com a discriminação das competências do Comissário do Governo e das responsabilidades de fornecimento de informações por parte do banco às várias entidades envolvidas (Ministério das Colónias, Altos Comissários e Governadores Gerais).
A Lei nº 1873, de 31 de maio de 1926, veio finalmente regular a liquidação do Banco Angola e Metrópole na sequência da burla de Alves dos Reis, nomeando para o efeito uma comissão composta por três juízes de direito e por dois técnicos nomeados pelo Conselho do Comércio Bancário. Não parece ter tido a Inspeção do Comércio Bancário, nos termos da mencionada lei, qualquer função atribuída.
Relativamente ao crédito agrícola mútuo, o Decreto nº 11797 de 25 de junho de 1926 vem reconhecer que a grande maioria dos sindicatos agrícolas, fundados na sequência da promulgação do Decreto com força de Lei de 1 de março de 1911, já referenciado, teve apenas como objetivo a instituição das caixas de crédito agrícola mútuo e que preenchido esse fim, caíam em “absoluta inação (…) dificultando a existência daquelas caixas e
contribuindo para o seu desaparecimento”. Mais acrescentava o referido diploma legal
que os sindicatos agrícolas nenhuma influência tinham tido na expansão do crédito agrícola, de modo que foi estabelecido que o funcionamento das caixas de crédito agrícola mútuo deixava de estar dependente da organização e funcionamento dos sindicatos agrícolas.
Uma das críticas levantadas pelos bancos e pela Associação Comercial de Lisboa aquando da publicação do Decreto nº 10474 e do Decreto nº 10634, ambos de 1925, e que estava relacionada com a “intrusão” do Governo na governação dos bancos emissores, veio a ter acolhimento por parte do Estado através do Decreto nº 11809, de 30 de junho de 1926, pela revogação do artigo 29º do acima referido Decreto nº 10634, que provocou a nulidade das nomeações realizadas ao seu abrigo e fez cessar as funções dos titulares dos respetivos cargos. Conforme se explica nos considerandos do Decreto nº 11809, não tinha havido pronto acatamento ao mencionado artigo 29º “porquanto só alguns meses após
ter entrado em execução é que o banco emissor das colónias se dispôs a cumprir o que nele fora determinado, tendo o Banco de Portugal manifestado relutância em aceitar essa