Até 1894 não existiu em Portugal legislação específica que impusesse normas reguladoras ao sistema bancário. Antes disso, havia, contudo, um conjunto de diplomas legais que, de algum modo, estabeleciam o enquadramento geral a que os bancos, tal como as outras sociedades, estavam obrigados.
O primeiro diploma regulador da atividade bancária em Portugal foi o Decreto de 12 de julho de 1894, que veio a ser substituído pela Lei de 3 de abril de 1896, a qual foi regulamentada por Decreto de 27 de agosto de 1896113. O Decreto de 12 de julho definiu o conceito de “banco” e estabeleceu normas sobre a fiscalização das instituições e a emissão de obrigações por parte das sociedades anónimas (até então apenas sujeitas às disposições do Código Comercial de 1888).
No final do séc. XIX, o sistema bancário em Portugal estava estruturado da seguinte forma: Banco de Portugal, Caixa Geral de Depósitos (como instituto de crédito público), múltiplos bancos comerciais e casas bancárias e diversas caixas económicas114.
A denominação “banco” aplicava-se exclusivamente às sociedades anónimas que exerciam o comércio de moeda e de títulos fiduciários, embora houvesse instituições que por acumularem pelos seus estatutos outras operações se não denominassem “bancos”. Outras instituições exerciam cumulativamente funções bancárias (como as sociedades de socorros mútuos) e outras até que, sendo firmas comerciais, recebiam depósitos em conta corrente.
O Decreto do Governo de Hintze Ribeiro de 12 de julho de 1894 definiu o primeiro quadro regulamentar da atividade bancária em Portugal,115 tendo ainda constituído a base para a
113
SANTOS, Maria Alice Ribeiro dos, “Supervisão bancária – da criação do Banco de Portugal até ao final da I
Grande Guerra”, Revista interna do Banco de Portugal, nº 53 (setembro 1998); “Supervisão bancária- o período entre guerras”, Revista interna do Banco de Portugal, nº 54 (julho 1999); “Supervisão bancária – os anos do pós-guerra”, Revista interna do Banco de Portugal, nº 55 (dezembro 1999).
114
51 primeira normalização dos balancetes mensais e balanços anuais dos bancos116. O preâmbulo do Decreto, com origem na Repartição do Comércio (Ministério das Obras Públicas Comércio e Indústria), sublinhava as principais preocupações em matéria de assuntos bancários que justificavam as soluções acolhidas. O “desvairamento da
especulação” tinha invadido o mundo inteiro transformando, por vezes, instituições
destinadas a fomentar o comércio e auxiliar o trabalho, em instrumentos “provocadores
de ruínas que sempre resultam das crises”. Tais factos, presentes na memória, faziam com
que universalmente se reconhecesse a necessidade de acautelar por meio de disposições legislativas “os abusos do exercício de uma função, aliás fecunda no jogo das instituições
económicas da sociedade”.
A lei reguladora das sociedades anónimas, de 22 de junho de 1867, não se ocupava especialmente dos bancos e o código comercial de 1888, substituindo e modificando aquela lei, tinha deixado para diploma especial as disposições particularmente aplicáveis aos bancos. É esta lacuna que o Decreto de 12 de julho se propôs preencher procurando “obviar os inconvenientes graves evidenciados pela experiência e evitar a repetição de
desmandos, tão lamentáveis sob todos os aspetos”.
Entre outras transações, importava agora acautelar as relativas à compra de ações próprias, ou de outros bancos, bem como o empréstimo sobre os próprios títulos, de forma a “evitar inconvenientes que (…) infelizmente [tinham resultado] da absoluta
liberdade na realização destas operações”. Se, por vezes, tais operações, “efetuadas com prudência e sinceridade (…) *podiam+ ser vantajosas para os interesses de um estabelecimento, não é menos verdade que o abuso se insinuou primeiramente deste modo”. A compra de ações próprias “foi o modo de manter artificial e ruinosamente cotações fictícias de que a boa-fé ficou vítima mais uma vez; e o empréstimo feito por um banco sobre o penhor de títulos de outro foi o processo ordinário pelo qual se levantaram tantas edificações efémeras unicamente destinadas à especulação bolsista”.
O Código Comercial estipulava que a compra das próprias ações era, no silêncio dos respetivos estatutos, absolutamente proibida, o que levou à reforma de muitos estatutos para neles introduzir a cláusula que a lei, em regra, queria proibir. A imobilização dos capitais bancários, dos próprios e dos obtidos da confiança pública, e que implicava que
115 CORDEIRO, António Menezes – Manual de direito bancário. Coimbra: Liv. Almedina, 1998.
116
PEREIRA, A. Ramos, O sistema de crédito e a estrutura bancária em Portugal, Gabinete de Investigações Económicas do Instituto Superior de Ciências Económicas e Financeiras, 1969.
52 na hora da crise falhavam os recursos para satisfazer os encargos, “foi outra causa
incontestável de ruína, evidente sobretudo na história dos bancos portuenses”.
O Decreto limitou a remuneração dos depósitos em conta corrente a metade da taxa de desconto do Banco de Portugal, de modo a evitar “situações fraudulentas” de captação de depósitos, “principalmente dos pobres e remediados, com promessas de juros excessivos”. Esta disposição, juntamente com a obrigatoriedade dos bancos manterem em caixa pelo menos um quinto do valor dos depósitos à ordem e devendo os restantes quatro quintos estarem representados por ativos realizáveis no curto prazo, seria suficiente para, de acordo com o preâmbulo do mencionado decreto, “suprimir a especulação fraudulenta”.
De acordo com o legislador, eram infinitas as “formas de que se [tinha] valido a
imaginação bancária para formular balanços em que a situação se [apresentava], ao contrário da verdade, florescente e próspera”. Conseguiam-se “cotações simuladas em detrimento do capitalista incauto, distribuindo dividendos fictícios, tirados, no todo ou em parte, ou do fundo de reserva, ou da exageração dos valores do ativo”.
Foi, por isso, estabelecida a:
Obrigação de publicar, juntamente com os balancetes, uma lista com os títulos em carteira de cotação variável;
Limitação dos recursos pedidos ao fundo de reserva para complemento de dividendo e a
Fiscalização oficial dos balancetes publicados.
A primeira permitiria, pelo confronto das cotações do dia, conhecer o valor dos títulos em carteira, a segunda para evitar abusos e descapitalizações e a terceira para “preencher uma lacuna reconhecida e de que os acontecimentos [tinham dado] uma tão exuberante prova”. Podemos considerar a referida fiscalização oficial dos balancetes publicados como o primórdio da inspeção bancária em Portugal. Terá sido instituído na Repartição do Comércio um serviço de fiscalização e estatística bancária tendo como funções a verificação dos balancetes mensais e dos balanços anuais elaborados uniformemente conforme os modelos estabelecidos pela mesma repartição.
Sublinhe-se também que não pareceu conveniente ao Governo embaraçar a livre ação das instituições bancárias colocando nelas “delegados permanentes seus”, nem incorporar no Decreto de 12 de julho disposições penais. Fosse a “fiscalização zelosa e cumpridora dos
53 seus deveres” seria suficiente para “se evitarem os abusos, sem vexame do livre exercício do comércio bancário”. Contudo, ao Governo reservava-se o direito de,
extraordinariamente, nomear comissões de inquérito que poderiam investigar todos os atos do estabelecimento bancário e não somente a exatidão dos balanços, a qual faria parte da fiscalização ordinária.
Quando, por circunstâncias extraordinárias, o banco deixasse de cumprir com as suas obrigações, seria nomeado pelo Governo um “Comissário especial para cooperar com a
direção até que, de qualquer modo, se [liquidasse] o estado transitório”. Também contra
os abusos da especulação “favorecendo, até certo ponto, os interesses dos próprios
acionistas contra os desmandos de direções, aliás por elas mesmo eleitas”, fixou o Decreto
as incompatibilidades no exercício das direções, administrações ou gerências e determinou o limite da responsabilidade pessoal destas.
Finalmente entenderam as autoridades sujeitar a criação de novos bancos a uma aprovação oficial de modo a obviar à “multiplicação excessiva de instituições bancárias que, não encontrando no comércio elementos de lucro, o buscavam desde logo na especulação bolsita”.
Passando propriamente às disposições do Decreto de 12 de julho consideravam-se “bancos” todas as sociedades anónimas ou cooperativas que tivessem por objeto exclusivo ou principal as operações designadas no artigo 362º do Código Comercial, isto é, as operações tendentes a realizar lucros sobre numerário, fundos públicos ou títulos negociáveis e em especial as de câmbio, arbítrios, empréstimos, descontos, cobranças, aberturas de créditos, emissão e circulação de notas ou títulos fiduciários pagáveis à vista e ao portador.
Partilhavam da natureza de ”banco” as sociedades anónimas que rececionassem depósitos com pagamento de juros e distribuição de cheques, colocassem obrigações alheias ou títulos circulantes de juro fixo e concedessem empréstimos sobre penhor, quando a esses empréstimos se reunisse a receção de depósitos. As agências e sucursais de bancos estrangeiros com atividade em Portugal ficavam sujeitas também às disposições do Decreto.
54 Estava, contudo, proibido aos bancos:
Adquirir por conta própria ações não liberadas de outros bancos ou de sociedades exercendo funções bancárias;
Fazer empréstimos sobre penhor das suas próprias ações cujo montante ultrapassasse quinze por cento do capital realizado do banco; e
Comprar, por conta própria, as suas próprias ações. Os acionistas que tivessem ações empenhadas ao banco não poderiam tomar parte nas assembleias gerais em representação dessas ações.
Ficavam dependentes da aprovação das assembleias gerais, salvo se os estatutos dispusessem o contrário, as imobilizações de montante superior a um vigésimo do capital do banco por prazo superior a três anos. Excetuavam-se as transações que fossem indispensáveis para liquidação de operações anteriores117.
Relativamente aos corpos gerentes, não podia fazer parte deles a pessoa que (i) tivesse parente até ao terceiro grau em qualquer dos corpos gerentes do mesmo banco (ii) que fosse sócio de qualquer dos membros dos corpos gerentes do mesmo banco e (iii) fizesse parte dos corpos gerentes de outro banco ou sociedade que exercesse funções bancárias.
Para evitar uma captação de depósitos agressiva, oferecendo-se taxas de juro elevadas e pondo-se em causa a estabilidade financeira das instituições, o juro atribuído aos depósitos à ordem não poderia exceder metade da taxa média de desconto do Banco de Portugal durante o semestre anterior à da liquidação dos juros.
Em termos de liquidez, os bancos deveriam ter sempre em caixa pelo menos vinte por cento da importância dos depósitos à ordem, devendo os oitenta por cento restantes estarem representados por valores realizáveis a curto prazo a menos noventa dias. Os balancetes mensais deveriam estar organizados de forma a poder ser verificada tal imposição e, no caso de o banco deter títulos de cotação variável, os balanços anuais deveriam ser acompanhados de inventário discriminado. De modo a evitar que os bancos distribuíssem os resultados que tinham (ou não tinham), estes não podiam desviar do fundo de reserva valores para distribuição de dividendos numa soma superior a um décimo do total realizado desse fundo.
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55 Mensalmente, os bancos enviariam à Repartição do Comércio, para ser publicado no Diário do Governo, um balancete referido ao último dia do mês anterior, devidamente assinado pelo diretor de serviços e pelo gerente ou guarda-livros, os quais certificariam a sua conformidade com a escrituração. Os balancetes mensais e os balanços anuais seriam organizados segundo um modelo uniforme elaborado pela Repartição do Comércio. Seria a esta a repartição que competiria a fiscalização da execução das disposições constantes do Decreto, especialmente a verificação da exatidão dos balancetes mensais e do balanço anual quando um despacho do ministro assim o autorizasse. A esfera de ação de tais fiscalizações ficava, contudo, limitada às operações especialmente objeto das disposições do Decreto. O Governo poderia, para além disso, “em caso especial e urgente”, ordenar qualquer inspeção extraordinária a um banco, nomeando para esse efeito, por Decreto, um ou mais Comissários para inquirirem da situação do mesmo banco.
Anualmente, a Repartição do Comércio efetuaria um relatório para conhecimento do Governo expondo a situação de cada banco e o conjunto de factos digno de menção, conforme os dados extraídos dos balanços e suas verificações. Não foi possível encontrar nos arquivos da Repartição do Comércio qualquer relatório deste tipo.
No caso de um banco deixar de satisfazer, no todo ou em parte, as suas obrigações, o Governo nomearia um Comissário para colaborar com a direção do banco até à resolução do estado de crise e restabelecimento da normalidade, ou até à falência. Quando tal situação implicasse o não pagamento de juros ou amortizações das obrigações emitidas, os obrigacionistas poderiam, desde logo, constituir-se em assembleia geral para tomarem parte na gerência da sociedade, em função da representação numérica das obrigações face às ações.
A partir deste decreto, o exercício por sociedade anónima, em exclusivo ou em simultâneo, da atividade bancária passou a estar dependente de autorização prévia do Governo. De igual modo, ficava sujeita a autorização do Governo a emissão de obrigações por parte dos bancos ou de quaisquer sociedades anónimas.
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