6. KONKLUSJON
6.1 På hvilke måter har karriereveien til norske ledere med etnisk tilhørighet
Constrangia a consciência ética do país – antes da promulgação da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001 - o abuso da Presidência da República na edição de medidas provisórias.
Repudiava-se a burla que pela ação desta autoridade se fazia ao princípio da separação do Poder. Consignado como cláusula pétrea na Constituição.
Criticava-se a ausência de limites constitucionais explícitos para a matéria reservada à legislação por medida provisória. Não obstante estabelecesse a Constituição limites à competência legislativa do Poder Executivo por via de lei delegada. Ou a reserva de iniciativa legislativa outorgada exclusivamente por ela a cada um dos outros ramos do Poder.
De fato, reeditando medidas provisórias sucessivamente, o Presidente da República, na prática, legislava, por meios criticáveis, legislando sobre quase tudo.95
95Embora não houvesse vedação expressa (como hoje há), a reedição de medida provisória já era manifestamente incompatível com a índole deste instituto, o que poderia ser percebido por qualquer pessoa que dispusesse de inteligência normal e rudimentos de Direito, em face das disposições do art. 62 e seu parágrafo único, dispositivos estes que eram os reguladores da matéria. De acordo com eles: „Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que estando em recesso será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes‟. Deveras, era evidente – e da mais solar evidência – que medidas provisórias não poderiam ser reiteradas ante os mesmos fatos e situações. Com efeito, posto que a Constituição as denominou „provisórias‟ e as colocou, tão logo publicadas, ao inteiro líbito do Congresso; posto que estabeleceu, ainda, um prazo máximo de trinta dias para
Assim, violava a Constituição e procedia de maneira imperial, para impor sua vontade e mesmo que ela não fosse o desejo da Nação, em detrimento da livre manifestação de seus representantes legislativos.
Bastava para tanto o expediente execrável da reedição das medidas provisórias.
Menosprezava-se o Poder Legislativo, em que pese sua sobrecarga de trabalho impedisse fossem as medidas provisórias convertidas em lei, no prazo de trinta dias, definido pelo parágrafo único do artigo 62 da Constituição.96
Contando com o fato de que a medida provisória tem força de lei, a ausência de limite para a reedição de medidas provisórias – que a Constituição não estabelecia – era um salvo conduto concedido ao Presidente da República para editar decretos com força de lei e até que o Congresso Nacional rejeitasse ou convertesse em lei a medida provisória.
Como este não votava em tempo a conversão de medidas provisórias em lei, nesta dupla via de descaso para com a cidadania, a Constituição perecia.
Nesta disfunção e em deturpação do mandado constitucional, a medida provisória era usada como forma de legislação abundante e corriqueira pelo Poder Executivo que assim usurpava o Congresso Nacional em sua prerrogativa constitucional em fazer lei.97
que suas disposições adquirissem caráter permanente „se convertidas em lei’, ou para que perdessem a eficácia desde o início se lhes faltasse este aval parlamentar, resultava cristalinamente claro que a falta dele implicava repúdio à medida expedida. Aduza-se que graças às atrevidas e disparatadas reedições o Presidente poderia manter vigorante para sempre (e foi o que fez) medidas provisórias que o Congresso recusava converter em lei, bastando para tanto republicá-las a cada trinta dias! Com isto houve completo desnaturamento não só do instituto, mas das funções próprias do Executivo e do Legislativo, e a tripartição do poder – suposta base de nosso sistema – perdeu qualquer significação efetiva (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2009).
96Ora, o que se viu após Constituição
– e de maneira radicalizada durante o governo Fernando Henrique Cardoso – foi uma hipertrofia do Poder Executivo que detinha quase que o monopólio do poder de legislar sobre matérias relevantes. A possibilidade de reeditar as medidas provisórias sem limites, apesar de aceita pela interpretação vigente da Constituição, subvertia evidentemente a idéia de separação dos Poderes e dava ao Legislativo quase que exclusivamente o papel de se pronunciar em matérias constitucionais (ABRAMOVAY, Pedro. Controle mediador. Não se pode dizer que Executivo legisla sem o Congresso. Disponível em: <http://www.google.com.br/search?hl=pt-
BR&source=hp&q=controle+mediador+Pedro+Abramovay&meta=&rlz=1R2ADFA_pt- BRBR339&aq=f&oq=>. Acesso em: 20 jul. 2009.).
97
Para Fábio Comparato, o Executivo, com as MPs, tolhia „a função essencial dos parlamentares, dos parlamentares, enquanto representantes do povo‟ [que] „consiste justamente, em limitar os poderes
Distorcia-se a finalidade da medida provisória.
De instrumento de uma exceção à atividade legislativa, esta passou a ser utilizada indevidamente como via para disciplina legal usual.
Como se lei fosse definitivamente.
Contudo urdida em desmoralizante rito de convalidação e por meio de reedições frenéticas. As quais, em si, desmoralizavam o Poder Público, vulgarizavam a atividade legislativa e desconstituíam a respeitabilidade do Direito.
Neste cenário, a redação do artigo 62 da Constituição Federal de 1988, antes da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, dispunha:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.
Assim, a Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, em princípio, gestou-se para impor limites às sucessivas reedições de medidas provisórias, pelo Presidente da República.
Mas trouxe também em seu bojo outras alterações constitucionais, que atendiam reclamos da consciência ética nacional.98
de coação do governo e fiscalizar o seu exercício‟ (COMPARATO, 2001, apud ABRAMOVAY, Pedro. Controle mediador. Não se pode dizer que Executivo legisla sem o Congresso. Disponível
em: <http://www.google.com.br/search?hl=pt-
BR&source=hp&q=controle+mediador+Pedro+Abramovay&meta=&rlz=1R2ADFA_pt- BRBR339&aq=f&oq=>. Acesso em: 20 jul. 2009).
98A Emenda nº 32, de 2001, significou
– em relação à redação original 1988 – avanço em alguns aspectos, podendo-se aí incluir: a expressa previsão de matérias proibidas de serem vinculadas via medida provisória; a eficaz garantia do princípio da anterioridade tributária (art. 150, III, b, da Constituição), visto que a cobrança do imposto criado por medida provisória só pode ocorrer no ano seguinte ao da sua conversão em lei. A Emenda criou ainda o juízo prévio de admissibilidade, exigindo parecer da Casa Legislativa sobre os pressupostos constitucionais da medida provisória. O maior avanço, entretanto, foi a expressa proibição de reedição (na mesma sessão legislativa) de medidas rejeitadas expressa ou tacitamente.
A Emenda nº 32 também trouxe retrocesso em relação à redação original de 1988, dentre os quais destacam-se: possibilidade de medida provisória regulamentar artigos alterados por emenda a partir de 2001; possibilidade de a medida durar até 182 dias (o que – a despeito da impossibilidade de reedições – configura um prazo seis vezes maior que o previsto originalmente pela Constituição
Para limitar o arbítrio do Presidente da República em legislar por via de medidas provisórias.
Para obrigar, de outro bordo, o Congresso Nacional a se manifestar no prazo de vigência da medida provisória, por sua conversão em lei.
Com este intuito restringiu o campo material de seu universo normativo a fim de conter no âmbito da reserva legal matérias sujeitas à disciplina normativa, transbordantes dos lindes que fixara para a normatização de situações por via da medida provisória.99
Dispôs sobre hipóteses de vigor para medidas provisórias na área tributária, acertando que somente poderiam superar o princípio da anualidade os impostos de importação de produtos estrangeiros, de exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou nacionalizados, de produtos industrializados, operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou a valores mobiliários.
Deixou os demais impostos de competência da União, o imposto de renda e proventos de qualquer natureza e o de propriedade territorial rural, passíveis de legislação por medida provisória, mas desde que sujeitos ao princípio da anualidade tributária.
Traçou parâmetros para sua vigência e eficácia.
Estabeleceu 120 dias para a vigência temporária da medida provisória antes da manifestação do Congresso Nacional, por sua conversão ou não em lei.
Federal) (NICOLAU, Gustavo Rene. Medidas provisórias: o executivo que legisla: evolução histórica do constitucionalismo brasileiro. São Paulo: Atlas, 2009. p. 159).
99Assim, antes da Emenda n. 32 havia um consenso em se estender os conteúdos proibidos à lei delegada (art. 68, § 1º) para a medida provisória. A Emenda n. 32, no entanto, trouxe vedação específica no art. 62, § 1º. Tais vedações, no entanto, não contemplam a expressão „direitos individuais‟, o que faz com que tenhamos perdido com a alteração constitucional. Dos direitos individuais, apenas alguns (os constantes dos conteúdos do direito penal, direito processual penal e direito processual civil e o seqüestro de bens) estão a salvo da medida provisória. (...). Manifestamos nossa posição de que o direitos individuais não podem ser objeto de medida provisória, apesar de não estar expressa a vedação no § 1º do art. 62. Trata-se de interpretação sistemática e conforme a Constituição, que leva à proteção de indelegabilidade de funções. Cláusula pétrea, assegurada no § 4º do art. 60 e no art. 2º da Constituição Federal. O núcleo proibido anunciado no art. 62, § 1º, é um mínimo, que deve ser entendido com o § 1º do art. 68, que continua a refletir sua influência sobre a medida provisória (ARAÚJO, Luiz Alberto David de; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 137, 372).
Mediante uma só prorrogação de sua validade, neste período, por outros sessenta dias, além dos primeiros sessenta dias da data de publicação de sua edição.
Estabeleceu dispositivos de tramitação para seu processo legislativo.
Atribuiu expressamente ao Congresso Nacional competência para sustar a validade de medida provisória que não atendesse os requisitos formais de relevância e urgência, antes de iniciar o seu processo de conversão em lei, quanto ao mérito da medida provisória.
Inovou quanto à regulação de situações jurídicas afetadas por sua vigência provisória.
Por sua edição, modificaram-se os artigos 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88 e 246 da Constituição Federal.
Nos termos de seu artigo 2º, todas as medidas provisórias editadas em data anterior à sua publicação, continuaram em vigor até explícita revogação delas por medida ulterior ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.
Assim, o referido artigo 48 trata das atribuições do Congresso Nacional, sem que sua modificação tenha se referido à matéria das medidas provisórias.
A mudança do artigo 57, igualmente supra referido, no que tange a este assunto, passou a determinar que, havendo medidas provisórias em vigor na data da convocação extraordinária do Congresso Nacional, sejam elas automaticamente incluídas em sua pauta de votação.
Também, por esta emenda constitucional, não se alteraram os artigos 61, 66 e 84, da Lei Magna, em matérias pertinentes ao regime das medidas provisórias como por ela disciplinadas.
Somente os artigos 62, 64 e 246, da Constituição receberam nova redação por força de sua promulgação, no tocante à disciplina constitucional das medidas provisórias.
Quanto aos dois outros, o artigo 64 e o artigo 246, na forma em que eles serão abordados a seguir.
O artigo 64 passou a dispor que todas as demais deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional, seriam sobrestadas em sua votação – com exceção daquelas que tivessem prazo constitucional determinado até a ultimação de suas votações – se estas, em até 45 dias, contados da publicação de suas edições, no Diário Oficial da União, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não discutirem e votarem os projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores.
Determinou que, nesta hipótese, essa conversão seja votada em regime de urgência, subseqüentemente, no Congresso Nacional, em cada uma de suas Casas.
O artigo 246 da Constituição passou a ter nova redação.
Vedou-se a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição, cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a data de sua edição.
A opinião pública assim recebeu bem a Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, em seus aspectos positivos, de sustar o abuso nas sucessivas e habituais reedições de medidas provisórias pelo Presidente da República e de colocar um termo para o Congresso Nacional se manifestar sobre a validade delas e suas conversões ou não em lei.
De início, repudiou-se apenas o entulho autoritário que resultava do artigo 2º da Emenda Constitucional.
É que por ele estavam validadas todas as medidas provisórias que não fossem revogadas pelo Presidente da República ou recusadas como lei pelo Congresso Nacional.
Aquele assim chamado entulho autoritário perpetua a validade de uma legislação de exceção, já que ela é impossível de ser revista por obstáculos físicos e temporais.
Com reiterada desconsideração, por outro lado, para com pressupostos subjetivos da ação legislativa do editor da medida provisória, que está posta restritamente como instrumental para solução de casos relevantes e urgentes.
Entretanto, como atualmente está evidente, perdeu-se em alguns aspectos positivos da regulamentação constitucional da medida provisória, com a mudança da Constituição conseqüente da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001.
Tome-se em consideração, na redação original do artigo 62 da Constituição, que o recesso do Congresso Nacional, não interferia na celeridade do processo legislativo de conversão da medida provisória em lei.
Se este se encontrasse em recesso, quando o Presidente da República editasse a medida provisória, seria ele convocado imediatamente para se reunir em 5 dias para votar seu processo de conversão em lei.
Atualmente, o processo legislativo da medida provisória se suspende com o recesso parlamentar.
Considerado, então, que o Congresso Nacional funciona de 2 de fevereiro até 17 de julho e de 1º de agosto até 22 de dezembro, anualmente, os períodos de recesso somam 55 dias.
Vai de 18 de julho até 31 do mesmo mês, inclusive na primeira hipótese e, na segunda, de 23 de dezembro até 31 de janeiro do ano subseqüente.
Assim uma medida provisória editada em 17 de julho, podendo ser votada em até 120 dias, deverá ser objeto de deliberação até 16 de novembro.
Mas considerados os sábados, domingos, feriados e outros eventos que podem justificar a suspensão dos trabalhos do Congresso Nacional, ela poderá ter o seu trânsito prorrogado por muito tempo.
Até mesmo até o final do próximo recesso regular das atividades do Congresso Nacional, a se dar em 2 de fevereiro do ano subseqüente àquele em que a medida provisória foi editada.
Veja-se então o abuso que pode ser perpetrado pela politicalha sob o pálio do dispositivo constitucional analisado.
Sem embargo, teríamos, na hipótese, uma medida provisória vigendo por mais de 120 dias, que é o seu prazo constitucional de vigência.
Tudo isto não bastasse, veja-se que antes da Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, pelo artigo 62 da Constituição, se a medida provisória não fosse aprovada no tempo fixado pela Constituição, de 30 dias, em que pesassem as prorrogações, por suas reedições, se ela resultasse rejeitada pelo Congresso Nacional, cessaria sua vigência precária e temporária.
Ao Congresso Nacional competiria disciplinar as relações jurídicas decorrentes da vigência da medida provisória.
A Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, dilatou esta hipótese da disciplina dos efeitos da medida provisória não convertida em lei.
Admitiu que ela pudesse continuar viger mesmo rejeitado o projeto de sua conversão em lei pelo Congresso Nacional.
Manteve a situação em que deva ser promulgado o decreto legislativo para o fim de regulação dos efeitos jurídicos da medida provisória não convertida em lei.
Contudo a par disto possibilitou que não editado este decreto legislativo em até 60 dias após a rejeição ou perda da eficácia da medida provisória não convertida em lei, pudesse ela continuar vigendo a despeito de rejeitada ou de ser ineficaz.100
Acontecerá isto em duas hipóteses.
Na primeira, quando houver rejeição ou perda de eficácia total dela, à falta do decreto legislativo de disciplina de seus efeitos. Ela continuará em vigor.
100A medida provisória não convertida em lei em sessenta dias (ou mesmo depois de prorrogada uma vez) ou rejeitada perde os seus efeitos desde a sua edição (efeitos ex tunc). O Congresso Nacional, nesse caso, tem o prazo de sessenta dias para, por decreto legislativo, disciplinar as relações decorrentes da incidência da medida provisória que perdeu a sua eficácia (quer por não apreciação, quer por rejeição). Caso o Congresso Nacional não se manifeste no prazo de sessenta dias, ficarão valendo, para as relações naquele intervalo de tempo, os dizeres da medida provisória. Trata-se de triste restauração do instituto do decurso de prazo, banido com a Constituição de 1988 (ARAÚJO, Luiz Alberto David de; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de
Na segunda, havendo projeto de lei de conversão da medida provisória em lei, que tenha alterado o seu texto original. Ela continuará em vigor até a conclusão do processo legislativo relativo a este projeto de lei que a alterar.
Evidente que este fato que causa estranheza.
Com ele se admite que algo que esgotou suas finalidades de existir no tempo e no espaço, tenha sobrevida.
Isto põe este objeto em situação de incompatibilidade lógica e jurídica com a realidade e o sistema constitucional vigente.
Claro que da omissão do Poder Legislativo em promulgar o decreto legislativo que regulamenta as consequências jurídicas da medida provisória que perdeu vigência, não lhe pode resultar a situação de vergar-se ao que ele rejeitou, tolerando continue a viger, no caso, a medida provisória que teve frustrada a conversão em lei em sua sede de deliberação.
Em que pese ser compreensível, sob ótica distinta, a circunstância de continuar viger a medida provisória cujo texto tenha sido alterado por projeto de lei substitutivo dela.
Porque aí, foi o Próprio Poder Legislativo quem admitiu a urgência e a relevância da situação que dera azo ao Presidente da República editar a medida provisória. Reconhecendo concomitantemente sua competência para legislar quanto a seu objeto.
Enquanto emendando-a, não a rejeitou. Admitindo sua oportunidade e conveniência. De tal forma que a aprimorou com o que era a seu ver a matéria de seu projeto de emenda e que elaborou para seu aperfeiçoamento jurídico.
Desde já, no entanto, é importante que se diga ser matéria de conclusão deste trabalho, a constitucionalidade da continuidade da vigência e da eficácia da medida provisória rejeitada ou com vigência perdida em consequência da ação do Congresso Nacional, por sua rejeição expressa ou tácita.
É estranho tenha vigor a medida provisória rejeitada pelo Congresso Nacional ou que tenha perdido vigor por decurso de prazo, em consequência de seu silêncio
quanto a ela, porque este não promulgou o decreto legislativo que disciplinaria as relações jurídicas decorrentes destes fatos, no prazo de 60 dias contados de seus acontecimentos.
6 MEDIDA PROVISÓRIA UM INSTRUMENTO UNIVERSAL DE LEGISLAÇÃO