A Constituição Federal de 1988, em seu art. 70, dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo Sistema de Controle Interno (SCI) de cada Poder.
De acordo com o Tribunal de Contas da União (2012, p. 7):
Controle interno – processo efetuado pela administração e por todo o corpo funcional, integrado ao processo de gestão em todas as áreas e todos os níveis de órgãos e entidades públicos, estruturado para enfrentar riscos e fornecer razoável segurança de que, na consecução da missão, dos objetivos e das metas institucionais, os princípios constitucionais da administração pública serão obedecidos e os seguintes objetivos gerais de controle serão atendidos:
eficiência, eficácia e efetividade operacional, mediante execução ordenada, ética e econômica das operações;
integridade e confiabilidade da informação produzida e sua disponibilidade para a tomada de decisões e para o cumprimento de obrigações de accountability; conformidade com leis e regulamentos aplicáveis, incluindo normas, políticas, programas, planos e procedimentos de governo e da própria instituição;
adequada salvaguarda e proteção de bens, ativos e recursos públicos contra desperdício, perda, mau uso, dano, utilização não autorizada ou apropriação indevida.
No âmbito da Esfera Federal, visando o cumprimento ao mandamento constitucional, a Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001 e o Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000 disciplinaram a organização, as finalidades, a estrutura e a abrangência do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI), que inclui, além das entidades da administração direta e indireta, as empresas estatais e qualquer pessoa física ou jurídica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos sob a responsabilidade do Poder Executivo Federal.
Em 2017, por meio da IN SFC nº 3/2017, foi definido o Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, que deve ser seguido por todos os órgãos e entidades que compõe seu Sistema de Controle Interno. Integram o SCI:
Órgão Central => Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) da Controladoria-Geral da União59 (CGU);
Órgãos Setoriais => Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Presidência da República, da Advocacia-Geral da União, do Ministério das Relações Exteriores e do Ministério da Defesa;
Unidades Setoriais da Ciset do Ministério da Defesa => as unidades de controle interno dos comandos militares;
Órgãos Auxiliares => as auditorias internas singulares (Audin) dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal Direta e Indireta60 e o Departamento Nacional de Auditoria do Sistema Único de Saúde (Denasus) do Ministério da Saúde.
59Criada pela Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, alterada pela Lei nº 13.502, de 1º de novembro de 2017, a
Controladoria-Geral da União (CGU), possui dentre suas competências, as providências necessárias à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à prevenção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública Federal. (BRASIL, CGU, 2017, art. 66, I)
60As auditorias internas singulares dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal (Audin) constituem as
Dessa forma, no Brasil, a CGU é o órgão do Governo Federal responsável pelas ações de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria, além da supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária.
Principalmente nas últimas décadas, a sociedade brasileira vem exigindo maior qualidade nos serviços prestados, além de mais transparência, responsabilidade e adequada prestação de contas por parte dos gestores públicos (accountability pública).
Accountability pública - obrigação que têm as pessoas, físicas ou jurídicas, públicas
ou privadas, às quais se tenham confiado recursos públicos, incluídos os órgãos, as entidades e organizações de qualquer natureza, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades. E, ainda, obrigação imposta, a uma pessoa ou entidade auditada de demonstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram confiados em conformidade com os termos segundo os quais lhe foram entregues (TCU, 2012, p. 4).
Quanto ao controle administrativo, para Alexandrino e Paulo (2010, p. 759), este corresponde ao:
(...) conjunto de instrumentos que o ordenamento jurídico estabelece a fim de que a própria administração pública, os Poderes Judiciário e Legislativo, e ainda o povo, diretamente ou por meio de órgãos especializados, possam exercer o poder de fiscalização, orientação e revisão da atuação administrativa de todos os órgãos, entidades e agentes políticos, em todas as esferas de Poder.
Entretanto, os sistemas gerenciais, e, consequentemente, os sistemas de controle são falhos: medem atividades de pouca relevância para o negócio; não apuram resultados e impactos; são, muitas vezes, desvinculados da estratégia da organização; e oferecem muitos dados, mas pouca informação (AMORIM, et al, 1996, p. 33).
Assim, visando ao atendimento destas exigências e suprimento destes desafios, o controle deve observar, essencialmente e de forma contínua, as ações realizadas pelos agentes públicos [comprovadas por meio de documentos] e sua conformidade com a
legislação vigente (compliance61) e os princípios da Administração Pública, nos aspectos contábeis, orçamentários, financeiros, patrimoniais e operacionais.
Um sistema de controle com foco na melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à população, com crescente nível de eficiência, eficácia e efetividade, contemplando a racionalidade do gasto público, o combate ao desperdício e a avaliação da capacidade do Estado de cumprir sua missão e atingir seus objetivos e metas poderá ser um ponto fundamental no auxílio ao bom desempenho do gestor público, contribuindo de forma significativa para que a população tenha uma melhor qualidade de vida” (PETER e MACHADO, 2014, p. 25).
Um dos propósitos do Manual de Orientações Técnicas da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, é indicar às Unidades de Auditoria Interna Governamental (UAIG), formas de colocar em prática os requisitos definidos pelo Referencial Técnico, além de contribuir para a uniformização de entendimentos e práticas. Dessa forma, tanto os auditores que atuam no controle interno dos órgãos, como os auditores que atuam na CGU e fiscalizam esses órgãos, devem pautar seu trabalho sob os mesmos normativos.
Em 2017, foram publicadas duas instruções normativas que contém princípios, conceitos, diretrizes e orientações técnicas sobre a prática da auditoria interna governamental, que serão analisadas, no desenvolvimento dessa pesquisa, sob a luz dos conceitos e requisitos da gestão de documentos.
1. Referencial Técnico da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, aprovado pela IN SFC nº 03, de 09 de junho de 2017, que definiu princípios, conceitos e diretrizes com a finalidade de nortear a prática da auditoria interna governamental, de modo a garantir uma atuação eficiente e eficaz por parte das UAIG;
2. Manual de Orientações Técnicas da Atividade de Auditoria Interna Governamental do Poder Executivo Federal, aprovado pela Instrução Normativa nº 08, que objetiva orientar tecnicamente os órgãos e unidades que integram o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI) e as
61 Compliance – do inglês “tocomply”, significa agir de acordo com a lei. VER EM:
auditorias internas singulares dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal (Audin) sobre os meios de operacionalizar os conteúdos constantes do Referencial Técnico.