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A discussão sobre accountability política faz parte dos estudos sobre democracia e representação. De forma quase transversal, encontra-se a clássica questão da relação entre governantes e governados: a legitimação do poder de Estado. Desde seu nascimento, o conceito da representação carrega dois principais dilemas. Deve um representante observar o bem comum ou buscar os interesses particulares de seu eleitorado? Uma vez eleito, qual o grau de independência de um representante?

No berço do conceito, o Parlamento inglês, a representação se dá inicialmente pela defesa, naquele fórum, dos interesses particulares de determinado condado. Só no final do século XVII passa a ser reconhecido o princípio de que o Parlamento atuava em busca dos interesses da nação. Além disso, os representantes podem cair na tentação de atuar em interesse próprio, tendo o único objetivo Maquiavélico de permanecer no poder. Ou seriam os políticos todos “virtuosos e sábios, provenientes de uma aristocracia natural”, conforme argumenta Burke? (PITKIN, 1989). Em O Federalista nº 51, Madison (1788; 2006) já defendia um sistema de checks and balances na estrutura de governo de forma a permitir primeiro que o governo controle os governados, para, em seguida, obrigá-lo a controlar a si mesmo.

But what is government itself, but the greatest of all reflections on human nature? If men were angels, no government would be necessary. If angels were to govern men, neither external nor internal controls on government would be necessary. In framing a government which is to be administered by men over men, the great difficulty lies in this: you must first enable the government to control the governed; and in the next place oblige it to control itself. A dependence on the people is, no doubt, the primary control on the government; but experience has taught mankind the necessity of auxiliary precautions (MADISON, 1788;2006 p. 226).

O primeiro estudo da teoria política sobre a idéia de representação aparece em Leviatã (1651; 2003), obra de Thomas Hobbes, debatendo os limites da autoridade delegada. Para ele, em uma república a autoridade delegada a um representante público deve ser ilimitada de maneira que seus atos e julgamentos sejam considerados como se fossem próprios de todos os homens. A representação é nesse caso, soberana, espera-se naturalmente que suas decisões visem ao bem

público e não a sua satisfação pessoal. Além disso, a própria definição da representação como soberana deixa clara a impossibilidade da crítica ao governo.

Já, em O Segundo Tratado (1823), fundamento da sociedade liberal moderna até os dias de hoje5_{, John Locke argumenta pelo direito à resistência. Fazendo parte do} grupo dos contratualistas, Locke acredita que o único poder político legítimo é o consentimento expresso dos governados. É por meio de um contrato social, portanto, que a sociedade passa do estado de natureza para o estado civil. Na sociedade política de John Locke o poder é delegado pelos indivíduos aos governantes com fins claros e públicos. Havendo mal uso deste poder, a comunidade deve retomá-lo, garantindo sempre a soberania do povo.

For all power given with trust for the attaining an end being limited by that end, whenever that end is manifestly neglected or opposed, the trust must necessarily be forfeited, and the power devolve into the hands of those that gave it, who may place it anew where they shall think best for their safety and security. And thus the community perpetually retains a supreme power of saving themselves from the attempts and designs of anybody, even of their legislators, whenever they shall be so foolish or so wicked as to lay and carry on designs against the liberties and properties of the subject. […] And thus the community may be said in this respect to be always the supreme power […] (LOCKE, 1823, p.169-170).

Ele também ressalta que a comunidade não tem obrigação de obedecer nenhum poder que não seja por ela delegado ou que não tenha os seus interesses como prioridade, tendo direito de recorrer à lei ou mesmo à força para reparar seus prejuízos, individual ou coletivamente. Caso o legislativo não atue como um “corpo vivo e coerente”, com alguns agindo em interesse próprio, o povo não lhe deve mais obediência e possui direito de reconstituí-lo. Quando os delegados do poder agem contra a preservação da propriedade da comunidade, entra-se em estado de guerra e o governo pode ser dissolvido. Os governantes que não cumpriram com seu dever são considerados, nesse caso, tão rebeldes quanto a comunidade que possa entrar em retaliação. O “Direito à Resistência” compõe as contraposições de Locke à ideia anterior de Estado-Leviatã de Hobbes e estabelece novos fundamentos políticos que iriam influenciar por séculos os sistemas de governos de diferentes países em

5 BOBBIO (Apud MELLO, 2006).

diversos sentidos, principalmente na discussão da legitimação do poder delegado pelo povo aos seus governantes.

Quando a discussão é trazida para o contexto da teoria democrática contemporânea, segundo Urbinatti e Warren (2006), a questão da representação (e por consequência também a accountability política) se desenvolve em um novo contexto cuja complexa estrutura de relações resulta na ativação da soberania popular para além do ato formal de autorização de poder por meio das eleições. Teóricos da democracia pluralista6 dos anos 50 apontam para as diversas formas pelas quais cidadãos podem incidir sobre a agenda pública. Em 1967, Hannah Pitkin, em sua clássica definição de representação política em democracias constitucionais argumenta que, para ser democrática, a representação deve: ter sido autorizada, promover os melhores interesses de seus representados, e permitir aos representados cobrar accountability dos representantes por seus atos.

Nos anos 70 surge a vertente da democracia participativa trazendo a noção de autodeterminação e autodesenvolvimento7_{. Inspirada por Habermas (1996), chega a} teoria deliberativa baseada no julgamento político inclusivo, entendendo a existência de uma esfera pública intermediária entre o estado e sociedade em que opiniões são debatidas e preferências são agregadas, apresentando as demandas prioritárias para a deliberação política no âmbito da representatividade institucionalizada. Entra em pauta a proporcionalidade da representação e a concepção de democracia como uma forma coletiva de autogoverno em “um arranjo que institui o princípio de que todos afetados pelas decisões coletivas devem ter uma oportunidade de influenciar o seu resultado” (tradução nossa, URBINATTI e WARREN, 2006, p. 395).

Esse novo contexto dá espaço para a inserção dos movimentos sociais e das organizações da sociedade civil no campo da discussão teórica sobre representação e accountability. Critica-se a visão de representação liberal Lockeana como excludente e argumenta-se que os grupos desprivilegiados não possuem os laços territoriais e de confiança necessários à configuração de poder de participação. A representação em grupo aparece como caminho para dar voz a minorias e questões

6 TRUMAN (1951) e DAHL (1956).

excluídas. Formas não eleitorais de representação ganham força, e cidadãos passam a se engajar mais e votar menos. Organizações de advocacy, organizações da sociedade civil, conselhos, agências multilaterais, associações e fundações de filantropia proliferam e passam a representar cidadãos e suas demandas perante candidatos e políticos eleitos, incluindo a exigência de probidade e desempenho por parte dos políticos e oficiais públicos. Inspirada pela onda dos novos movimentos sociais (MELUCCI, 1980), a articulação e, por consequência, a representação passa a se dar a partir de temas transversais que constituam framings identitários tais como a defesa dos direitos da mulher e dos gays e a preservação do meio ambiente.

Contudo, apesar da ampliação da esfera pública e do crescimento dos chamados Self-Authorized Representants (URBINATTI e WARREN, 2006), as eleições permanecem como o caminho formal às instâncias institucionais de deliberação política. Manin, Przeworski & Stokes (2006) defendem a importância das eleições como principal mecanismo na relação entre governantes e governados. Apontam que eleitores podem escolher entre uma visão de mandato, buscando candidatos cujas plataformas lhe sejam simpáticas e uma visão de accountability avaliando o desempenho anterior daqueles que busca a reeleição. Conforme visto anteriormente, apontam a diferença entre governos responsivos, destinados a satisfazer os desejos do eleitorado, e governos representativos, que governam pelo verdadeiro interesse público.

Um governo é accountable a seus cidadãos quando é representativo; quando os resultados de um mandato, olhados a posteriori no momento das eleições, demonstram decisões efetivamente direcionadas pelo interesse público. Governos responsivos, dizem, não são necessariamente republicanos. O exercício de accountability é determinado pela qualidade das relações entre governo e cidadão, entre burocracia e clientela. É necessário o exercício ativo da cidadania, por uma população bem-informada que participa, acompanha e fiscaliza seus governos. A questão central é a diminuição da assimetria de informação entre cidadãos e governos de maneira a fortalecer o mecanismo eleitoral como caminho para governos representativos. Enquanto não houver disponibilidade ampla de informação e educação para os cidadãos, estará enfraquecida a capacidade de o

povo exercer sua soberania na escolha de governantes verdadeiramente interessados no bem comum.

Para Arato (2002), a accountability política, entendida como um processo de avaliação retrospectiva capaz de sancionar representantes pelos seus atos, faz parte dos conjuntos normativos de demandas que tem condições de reduzir o hiato entre governantes e governados promovendo uma relação mais democrática de representação. Para tanto, propõe um modelo de um regime de accountability política pura que pressupõe uma única câmara legislativa, um sistema proporcional com o fim dos governos de coalizão, prazos eleitorais curtos e sem limites a reeleições, e o financiamento público de campanhas. Os grupos organizados da sociedade civil contribuem informando não apenas os representados no momento da avaliação retrospectiva oferecido pelas eleições, mas também os representantes quanto às demandas de seu eleitorado. Influenciam, assim, o curso político e contribuindo para o caráter participativo da democracia.

Desde sempre, portanto, debate-se o papel do representante, os objetivos que ele deve perseguir, o seu grau de autonomia e sua relação com seus representados. Representar eleitores ou a nação como um todo? Buscar os interesses de grupos sociais que lhe elegem ou o bem comum? Em que medida a visão de que representantes são homens públicos virtuosos mantém as elites no poder e exclui as minorias? E quanto às diferentes visões de bem comum – como articular as demandas diversas trazidas pelos grupos da sociedade civil? Devem-se punir os representantes que mudam o curso de seus mandatos, desviando-os das promessas de campanha eleitoral? São estas questões clássicas da teoria política sobre representação que oferecem o pano de fundo para a reflexão sobre accountability política.