A Constituição Cidadã promoveu aos municípios - conforme descrito anteriormente no preâmbulo deste trabalho - maior transferência de receitas federais e estaduais, maior autonomia fiscal, e mais responsabilidades na execução de políticas.
Estabeleceu que cada município deveria reger-se por Lei Orgânica “com o objetivo de organizar o exercício do poder e fortalecer as instituições democráticas e os direitos da pessoa humana”. No município de São Paulo, tal lei foi promulgada em abril de 1990 e nela fez constar, como mecanismos de descentralização intramunicipal, a criação de Subprefeituras, de Conselhos Setoriais, e de Conselhos de Representantes em cada Subprefeitura.
O município de São Paulo teve como primeira prefeita pós 88 a atual Deputada Federal Luiza Erundina, de perfil político de esquerda, que assumiu a gestão entre 1989 e 1992, então pelo Partido dos Trabalhadores. Ela sucedeu Jânio Quadros, prefeito que instituiu mais de 30 Administrações Regionais (ARs) e cinco subprefeituras responsáveis por coordenar o trabalho delas. As ARs foram criadas em 1960 pelo então prefeito Faria Lima com papel de cuidar da zeladoria de suas regiões. As gestões seguintes foram expandindo o número de ARs de acordo com o crescimento da cidade, mas mantendo seu papel restrito principalmente às obras locais.
Erundina, no contexto da redemocratização e incentivo à descentralização, buscou rever as atribuições das subprefeituras, ampliando seu número para 13. São Paulo tinha crescido desordenadamente, criando “várias cidades em uma”, dificultando a sua gestão pela estrutura organizacional governamental setorial vigente. Por outro lado, a divisão por setores inviabilizava uma visão geral da cidade e suas regiões (KEINERT, 1993).
A proposta da descentralização administrativa para as subprefeituras era dar maior poder de planejamento e decisão às instâncias locais e melhorar a qualidade dos serviços públicos. Foi trazida, porém, no final do seu mandato e não obteve o apoio político necessário para sua implementação, cabendo lembrar que ela tinha sido eleita com pouco mais de 30% dos votos, em época de eleições em turno único e com minoria na Câmara Municipal. De qualquer maneira, as Administrações Regionais foram fortalecidas com ampliação de orçamentos e incorporação de serviços de coleta de lixo e pavimentação. O prefeito Paulo Maluf (1992-1995), arquivou o projeto durante sua gestão. Celso Pitta (1996-1999), ex-secretário de Finanças e sucessor, resgatou o projeto de descentralização que previa a criação de
nove Subprefeituras, mas também não encontrou apoio. As 27 ARs da época foram centros de escândalos, de corrupção e de clientelismo.
Em 2002, sob a gestão de Marta Suplicy, do PT (partido dos trabalhadores), estabeleceram-se 31 subprefeituras, com um programa de governo que afirmava:
A Subprefeitura não será apenas uma unidade descentralizada de execução de serviços municipais, mas incorporará um núcleo de planejamento com articulação e integração das políticas sociais, organismos de representação da comunidade e espaços comunitários de informação, prestação de serviços e ouvidoria. A Subprefeitura elaborará planos regionais de desenvolvimento local e será articulador de Orçamento Participativo na região (Programa de Governo Coligação Muda São Paulo, apud FINATEC, 2004, p. 43). As subprefeituras tinham poder de decisão, de planejamento e investimento. Tinham dotação orçamentária, com autonomia para a realização de despesas operacionais, e administrativas e participam na elaboração da proposta orçamentária da Prefeitura. Estabelece-se também que o orçamento municipal passa a ser apresentado de forma regionalizada pelas áreas de abrangência das subprefeituras. No entanto, as diretrizes das atividades a serem executadas pelas subprefeituras permanecem definidas no âmbito da administração central.
Com o predomínio da gestão pública a partir do recorte territorial, a principal novidade eram as Coordenadorias, braços executórios das secretarias que, por sua vez, passavam a ter papel mais articulador, garantidor da unidade municipal das ações governamentais, responsáveis por: (a) diretrizes e coordenação das políticas do governo, (b) controle do trafego e do sistema de transportes, (c) realização de obras de grande porte, (d) pesquisa e implementação de novas tecnologias e procedimentos, (e) elaboração de regulamentos e normas de interesse geral da cidade, (f) relação com Poder Legislativo e organismos internacionais, (g) coordenação de operações urbanas e ações metropolitanas, (h) arrecadação e gerenciamento de execução orçamentária e (i) gestão de equipamentos públicos de grande porte (FINATEC, 2004). As sete coordenadorias agregavam as 21 secretarias e funcionavam como o poder público local, evitando que os cidadãos tivessem que recorrer às secretarias para resolver suas demandas. As coordenadorias respondiam ao subprefeito que respondia direto ao prefeito – um
dos principais questionamentos da administração seguinte que empreita uma nova postura diante da descentralização. Junto disso, havia a previsão da formação dos conselhos de representantes com membros da sociedade civil em cada subprefeitura, pautada por lei de 2004, a partir da reivindicação de diversas organizações. Os conselhos seriam eleitos pela população local, para fiscalizar e planejar ações em cada região.
A administração seguinte, do prefeito José Serra, do PSDB, retomou o modelo anterior, setorializado, o que o Movimento Nossa São Paulo chamaria de “recentralização” do município. Sabe-se que o papel das subprefeituras voltou a se assemelhar com o das administrações regionais. As coordenadorias foram extintas e suas atribuições retornaram às secretarias. O novo governo entrou também com um pedido de ação direta de Inconstitucionalidade contra aos conselhos representativos, julgado procedente pelo Tribunal de Justiça devido à possibilidade de perda da independência entre os poderes. O processo vem sendo acompanhado pelo grupo de trabalho de democracia participativa do Movimento Nossa São Paulo e relatado em diversas de suas newsletters. Atualmente foi criada uma frente parlamentar para tratar do caso.
A discussão política no município passa, assim, pelo o modelo de democracia defendido por diferentes coligações e partidos. Aqueles favoráveis à democracia participativa (e por vezes direta) lutavam pela estrutura proposta por Marta Suplicy enquanto os defensores da democracia representativa argumentavam pelo modelo de José Serra que foi mantido pelo seu vice-prefeito Gilberto Kassab, do partido Democratas, que assumiu o cargo para que Serra pudesse ser candidato a governador.
Deve-se fazer constar, que, em paralelo a tudo isso, houve, em um desenvolvimento processual com avanços e retrocessos, ações descentralizadoras na implantação de Conselhos Municipais Setoriais; no desenvolvimento do Plano Diretor da cidade; na disseminação do modelo de orçamento participativo e na instituição das audiências públicas como canal com a população. O Conselhos Municipais Setoriais, previstos tanto na Lei do Município de SP quanto na Constituição tiveram sua implantação efetivada por todo país. Com representação da sociedade civil, esses novos
espaços convocaram a população a participar na definição de políticas e prioridades setoriais, e, portanto da construção das prioridades do orçamento do município.
As audiências públicas fechavam o ciclo com a apreciação da proposta orçamentária delineada com contribuição popular. Foram importantes passos em direção à esperada descentralização intramunicipal. No setor social, o impacto foi especialmente relevante. No setor de obras e gestão territorial, espaços de forte ação de lobby empresarial e por consequência com maior resistência à participação popular, avançou-se pouco. A consequência irrefreável da capilarização territorial dos centros de decisão e poder foi a aproximação do governo com as comunidades.
Aos poucos, a acessibilidade da população à gestão trouxe informação e incentivo à participação. A Constituição Cidadã de 88 e diversas leis orgânicas municipais reservaram espaço especial para cooperação das associações representativas no planejamento municipal e para iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do município, da cidade ou de bairros, pela manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado. Estabeleceu-se a fiscalização das contas do município pelo Tribunal de Contas e a sua disposição anualmente a qualquer contribuinte que o solicitar. O prefeito passou a poder ser julgado e foram estabelecidos limites com a folha de pagamento da câmara de vereadores. Além disso, a sociedade civil, no espaço do local, reforçou seu poder de articulação e passou a ocupar, cada vez mais, o papel de interlocutor entre a população e as prefeituras e suas secretarias.
4.2.2. O desenvolvimento urbano em uma megacidade