VII. Foreword
4.3 Future Plans and Challenges
4.3.1 Sustainable Mobility Transition
4.3.1.4 Greenhouse Gas Emissions
A indústria aérea apresenta algumas características próprias contraditórias, o que a torna única dentre todos os negócios existentes. Pode-se considerá-la como a mais internacional dos negócios em termos operacionais, apesar de seu controle e posse ser exclusivamente nacional, além de ser altamente regulamentada, rodeada por uma rede de regulamentações econômicas particulares, o que afeta sua participação no mercado, sua política de preços e, conseqüentemente, sua competitividade. (DOGANIS, 2001: 19)
Uma outra característica própria do setor é apontada por PALHARES (2002: 105), pois se trata de um negócio que possui a capacidade de
... sobrevoar o território de vários países (no caso de vôos internacionais), pelo fato de empregar tecnologia de ponta, por utilizar o ar como via de transporte – o que exige altos padrões de segurança – e por ter sido, desde sua criação, considerado símbolo de desenvolvimento e representatividade de vários países...
Estas características próprias do setor de transporte aéreo geram algumas conseqüências, sendo a principal dela o fato de que para se lidar com estes fatores é necessário que existam várias regulamentações que organizem e gerenciem a indústria como um todo.
As regulamentações para o setor de transporte aéreo foram criadas a fim de se gerenciar as empresas participantes, bem como estabelecer as normas referentes ao setor (tanto no Brasil quanto no resto do mundo), visando principalmente ao conforto e à segurança dos passageiros e aeronautas. Elas são necessárias devido às características oligopolistas – algumas vezes, até
12 Para Portella (2000: 81) “Overbooking (...) consiste na frustração do serviço de transporte aéreo, por estar um vôo
monopolistas – do setor, além de serem úteis para o desenvolvimento e integração dos países participantes. BRONG (2002: 27) diz:
Aviation is one of the most regulated industries in the world. Airspace is regulated, procedures are standardized for traveling in the airspace, aircraft manufacturing must comply with government regulations, and pilots are regulated and certified. O autor ainda afirma que as regulamentações são multinacionais, o que significa que compreendem e atuam entre as várias nações participantes. Segundo BRONG (2002: 27), “Regulations are multinational. (…) Aviation is an industry in which free enterprise and government regulations work together to serve the common good.”
HANLON (2002: 33-38) afirma que, devido a várias características próprias, o setor de transportes aéreos não poderia se sujeitar “abertamente”, sem algum tipo de pré-organização, ao ambiente de livre competitividade, e por isso era necessário que fossem criadas regras a fim de melhor se estrutura-lo. Na visão do autor, as principais características que levavam a essa necessidade eram: a necessidade de se controlar o poder das empresas aéreas de controlar o preço de passagens aéreas, que geralmente cobravam preços aleatórios (geralmente anti-competitivos), além de evitar que as empresas entrassem em uma “guerra de preços”, o que poderia desestruturar o setor como um todo.
MIDDLETON (2002: 67) afirma ainda que a regulamentação no setor de transportes aéreos pode determinar ou influenciar as rotas a serem voadas, as empresas aéreas que podem servir tais rotas, o número de vôos, os terminais disponíveis nos aeroportos para pouso e decolagem, a capacidade de assentos em cada rota e, principalmente, os preços que podem ser cobrados. DOGANIS (2001: 17) já enxerga estas regulamentações como capazes de influenciar o acesso das companhias aéreas ao mercado, as políticas de preço e decisões externas às empresas, o que diretamente teria conseqüências na própria competição existente no setor.
As principais regulamentações – vigentes até hoje – foram criadas em 1919 no chamado Convênio de Paris; em 1928, no Convênio Pan-Americano de Aviação Comercial de Havana; em 1929 na Convenção de Varsóvia e na Convenção de Chicago em 1944, sendo incrementadas conforme as necessidades crescentes, e são fiscalizadas por vários órgãos, sendo os principais o
ICAO/OACI13 e a IATA14. Estas regulamentações podem ser basicamente de dois tipos: econômicas e não-econômicas.
As regulamentações econômicas referem-se aos direitos de tráfego (as chamadas “liberdades do ar”), ao controle tarifário e à capacidade do tráfego aéreo. A figura 4 demonstra os tipos de liberdade do ar existentes atualmente:
FIGURA 4 Liberdades do ar
Liberdade do ar Descrição Representação
1ª Liberdade do ar Uma empresa aérea de um país A, indo do país A ao país C, pode sobrevoar o espaço aéreo de um país B
2ª Liberdade do ar Uma empresa aérea pode fazer escala técnica num determinado país, apenas para fins não comerciais (abastecer, fazer reparos, mudar a tripulação), sem embarque de passageiro, carga e/o correio
3ª Liberdade do ar Uma empresa aérea pode levar passageiros do país ao qual pertence para outro pa
4ª Liberdade do ar Uma empresa aérea pode trazer passageiros de um outro país para o país a que pertence
5ª Liberdade do ar Uma empresa pode transportar passageiros, cargas e correio
para e de países terceiros, ou seja, uma empresa de um país A, ido para o país C, pode desembarcar no país B, desde que os países B e C permitam
A B C
A B C
A B
A B
A B C
Fonte: adaptado de PALHARES (2002: 108) e di RONÁ (2002: 111)
13
Em cada uma destas convenções, novas normas eram acrescentadas às normas até então vigentes, baseando-se nas necessidades que nasciam conforme o setor ia crescendo. Atualmente existem nove “liberdades do ar”, sendo que as quatro últimas foram criadas para dar base a acordos bilaterais e multilaterais entre os países.
Um fator muito claro atrelado a estas regulamentações econômicas reside no fato de que cada país e seu governo controlam seus próprios serviços domésticos, enquanto os chamados serviços de operações aéreas internacionais se baseiam em acordos bilaterais entre os países participantes da rota em questão, e são baseadas nas “liberdades do ar” vigentes.
A idéia inicial de se estabelecer estas regulamentações econômicas era “criar um regime competitivo para o transporte aéreo internacional com uma regulamentação mínima.” (DOGANIS, 2001:19) A idéia inicial falhou devido principalmente aos problemas da época (pós- Segunda Guerra Mundial), então se decidiu deixar as questões técnicas e legais referentes ao setor a cargo das premissas estabelecidas na Convenção de Chicago de 1994, enquanto as questões relativas ao fator econômico das empresas aéreas ficou dividido entre três distintos – porém interligados – elementos: os acordos bilaterais de serviços aéreos (ASA), os acordos fixados entre as empresas aéreas relativos às questões de pools entre empresas e comércio, e a chamada IATA que ficou a cargo do controle da fixação de preços das passagens aéreas.
Os acordos bilaterais de serviços aéreos eram estabelecidos entre dois países cujo objetivo era controlar o acesso ao mercado entre eles (pontos onde os vôos são oferecidos e direitos de tráfego entre os países) e a entrada de mercado (designação das empresas aéreas que poderiam operar na rota estabelecida) – ligadas diretamente à terceira e quarta liberdade do ar – além de controlar as capacidades e freqüências de passageiros transportados, sendo estes acordos a base principal para a regulamentação do setor aéreo. Estes acordos bilaterais iriam especificar quais empresas aéreas poderiam usufruir as rotas estabelecidas entre os dois países membros do acordo, sendo que a única variável não passível de mudança neste acordo era aquela que dizia respeito à nacionalidade de cada empresa aérea, onde cada uma deve pertencer irrestritamente ao seu respectivo país de origem.
14
Em relação às questões referentes ao pool e comércio entre as empresas aéreas, o propósito principal dos acordos era dividir a renda obtida através da exploração das rotas servidas pelas empresas aéreas participantes do acordo levando em conta a proporção do número de assentos oferecidos em cada uma das aeronaves de cada empresa para um determinado mercado, ou seja, não seria ilegal a transferência de fundos entre as empresas aéreas a fim de se garantir que a renda final obtida por cada uma das empresas participantes do acordo fosse proporcional à sua capacidade oferecida. O ideal almejado era que cada uma das empresas participantes do acordo operasse com no mínimo 50% de sua capacidade preenchida. Os problemas apareceram quando os acordos passaram a ser multilaterais, e os acordos bilaterais começaram a perder sua força.
O controle de preço das tarifas aéreas ficou a cargo da IATA que fixavam as bases para a precificação realizada, mas mesmo assim os governos dos países envolvidos no acordo bilateral devem aprovar o valor sugerido (situação conhecida como “regime de dupla aprovação”). Antes deste acordo, cada empresa aérea participante de um acordo bilateral especificava a melhor tarifa a ser cobrada. Atualmente, o maior problema enfrentando por esta tarifação é o relativo aos preços de passagens aéreas oferecidas pelas empresas chamadas de low-fare, que oferecem passagens mais baratas por deixarem de oferecer várias comodidades antes consideradas básicas em um vôo (serviço de bordo, rotas diversas, etc.) e os chamados vôos charter ou não-regulares, conhecidos como vôos fretados. (DOGANIS, 2001)
As regulamentações não econômicas se referem às normas técnicas e de segurança (padrões de fabricação das aeronaves, periodicidade de manutenção, número de tripulantes necessários e suas respectivas funções, etc.), aos treinamentos, sendo responsáveis também pelas normas referentes à infra-estrutura aeronáutica.
Além destas regulamentações, existem vários acordos bilaterais e multilaterais vigentes atualmente, que tratam de aspectos como (PALHARES, 2002: 109):
• “Acesso aos mercados: número de destinos a serem servidos, rotas a serem operadas por cada empresa aérea, tipos de liberdades do ar aceitas, etc.;
• designação: número de empresas aéreas envolvidas no acordo e aspectos como o controle acionário dessas empresas;
• capacidade: freqüência dos vôos e demanda a ser transportada;
• tarifas: inicialmente fixadas pela IATA, mas após a desregulamentação do transporte nos EUA a IATA deixou de ter tal atribuição;
• code-share: existente apenas nos acordos mais recentes; trata-se do uso conjunto de uma mesma aeronave por várias empresas aéreas, mas cada empresa aérea usa seu próprio código de vôo.”
Apesar das regras impostas pelas regulamentações serem extremamente importantes para todas as empresas aéreas, elas apresentam problemas causados na maioria das vezes devido às enormes restrições impostas. O que acontece é que se percebeu que com o desenvolvimento contínuo do setor aéreo no período pós-Segunda Guerra Mundial, algumas empresas não entravam rapidamente para os órgãos reguladores, e exatamente nestes locais havia uma maior competição entre as empresas, com tarifas menores e um número maior de demanda. Verificou-se que empresas aéreas “não-regulamentadas” eram mais competitivas entre si, ofereciam preços de bilhetes aéreos mais baratos para os consumidores, e ainda assim conseguiam apresentar lucros até maiores – em porcentagem – do que as empresas filiadas aos órgãos regulamentadores.
Logo, o processo chamado de “desregulamentação”, criado primeiramente nos EUA, em 1978, oferecia “uma política de maior liberdade comercial e operacional às empresas, já que estas passavam a estipular suas próprias tarifas, rotas e freqüências desejadas, sem a necessidade do poder concedente (governo)”. (PALHARES, 2002: 113) O curioso é que este processo de desregulamentação do setor de transporte aéreo visava primeiramente à redução do número de leis, regulamentos e normas que guiavam o setor como um todo, o que produziria de imediato um aumento no número de escolhas disponíveis em rotas e preços de passagens para os clientes, onde o maior beneficiado acabaria sendo o consumidor final. A idéia é que houvesse acordos que promovessem uma “abertura de mercado” entre os países participantes.
Basicamente, estas novas ordens que desregulamentavam as leis até então vigentes buscava o máximo de benefícios possíveis para os consumidores finais, através da disputa entre
as empresas aéreas sem que estas fossem prejudicadas, e almejáva-se isto através da revisão dos acordos bilaterais existentes, onde se buscava (DOGANIS, 2001:24):
• maiores oportunidades para uma política de preços mais inovadora e competitiva; • eliminação nas restrições referentes aos direitos de capacidade, freqüência e
operação de rotas;
• eliminação da discriminação e práticas competitivas injustas encaradas pelas empresas aéreas não-norte americanas;
• flexibilidade para designações múltiplas das empresas aéreas norte-americanas, a fim de que estas empresas pudessem expandir suas rotas para o exterior cada vez mais;
• autorização para que mais cidades norte-americanas se tornassem aeroportos de conexão internacionais;
• liberalização das regras que ditavam as normas relativas aos vôos fretados e serviços de transportes aéreos mais competitivos.
HANLON (2002: 43) afirma que a desregulamentação do setor possibilitou a entrada no mercado de várias empresas aéreas do tipo low-cost, e confinou as empresas aéreas às rotas inter- estaduais. Como conseqüência, a concentração da indústria diminuiu, bem como as taxas e custos. Em contrapartida os lucros aumentaram, e as empresas aéreas se tornaram mais eficientes.
As desregulamentações eram também acordos bilaterais entre os países que se interessavam pelas propostas oferecidas, onde o primeiro acordo deste tipo foi estabelecido entre os Estados Unidos e a Holanda em março de 1978, sendo que após estes vários outros foram sendo assinados. É interessante notar que a maioria das vantagens – ao menos aparente – conseqüentes destes acordos era em favorável aos Estados Unidos, uma vez que os países que assinavam estes acordos geralmente ganhavam em troca um aumento no número de pontos de acesso (aeroportos onde pudessem trabalhar) em território norte-americano, e que vários outros acordos bilaterais foram criados posteriormente a este primeiro, onde os Estados Unidos era um
dos países do acordo, até que esta desregulamentação se espalhou pelo mundo com acordos sendo feitos por paises europeus e asiáticos. O quadro 3 abaixo mostra mais claramente as características principais das regras da desregulamentação do setor de transportes aéreos entre empresas norte-americanas e empresas estrangeiras:
QUADRO 3
Regras principais dos acordos bilaterais de abertura de mercados do tipo norte-americano posterior a 1978
Empresas aéreas norte- americanas
Empresas aéreas estrangeiras
Acesso ao Mercado De qualquer ponto dos EUA para pontos específicos do país estrangeiro
Acesso apenas a um número limitado de pontos nos EUA
Garantia extensiva dos direitos da Quinta Liberdade do Ar, mas geralmente mais favoravelmente para os EUA
Direitos de vôos fretados incluídos ilimitadamente Designação Múltipla
Os países das empresas aéreas devem controlar e possuir – ao menos a maior parte – as suas respectivas empresas
Capacidade Não há controle de capacidade ou freqüência
Permissão para que uma empresa aérea possa trocar de aeronave por uma menor em vôos entre países
Não-aprovação dupla (ambos os governos devem concordar com a tarifa proposta) ou os países de onde o vôo se origina controla a tarifa (menos freqüente)
Tarifas
Fonte: DOGANIS (2001:25)
Estas desregulamentações logo se espalharam para a Europa e daí para o mundo, trazendo enormes vantagens, entre elas: (PALHARES, 2002: 115-116)
• entrada de novas empresas aéreas no setor; • aumento da competição entre as empresas aéreas;
• tarifas com desconto;
• crescimento do transporte aéreo; • programas de milhagem;
• sistemas de reserva por computador (CRS) e code-share.
Para HANLON (2002: 44), as principais vantagens da desregulamentação do setor foram a possibilidade que as empresas aéreas conquistaram de mudar o preço das passagens aéreas, e transmitir estas mudanças mais rapidamente aos intermediários do processo de venda através dos CRSs. Além disso, houve um aumento na importância do marketing e propaganda em geral, com a necessidade de se conquistar e manter os clientes, o que levou à criação dos programas de fidelidade (ou programas de milhagem) e, finalmente, houve um aumento no numero de rotas para as empresas aéreas, o que posteriormente gerou a necessidade de alianças15 entre as empresas aéreas, a fim de se atingir o maior número possível de rotas.
Mas os acordos bilaterais criados visando a abertura de mercado entre países falharam em vários aspectos. Obviamente, a primeira falha diz respeito à exploração do acesso ao mercado em cada um os países, que era claramente favorável aos Estados Unidos ou ao país que possuía a empresa aérea mais forte em relação ao outro país participante do acordo. Em segundo lugar, a terceira liberdade do ar não era possível de ser usada porque o terceiro país em questão não estava preparado para lidar com as questões propostas. A chamada “cabotagem” doméstica, que consiste no direito que empresas aéreas estrangeiras possuem de atuar dentro de um determinado país realizando vôos domésticos, não era incluída como uma cláusula dos acordos, bem como a sétima liberdade do ar (o direito que uma empresa aérea possui de operar entre dois países, sem iniciar os serviços no país original da empresa), além da regra que definia que as empresas aéreas deveriam ser de posse e controladas pelos governos de seus países de origem continuar vigente, regra essa que barrava completamente o quesito de “liberdade” na abertura de mercados. (DOGANIS, 2001: 28)
15
Com o passar do tempo, os acordos bilaterais acabaram se tornando “acordos bilaterais de múltiplas designações”, ou seja, empresas aéreas que antes atuavam apenas no mercado interno doméstico puderam aumentar sua malha de atuação, além de novas regras que tiveram que ser acrescidas às até então vigentes devido às mudanças ocorridas no mundo e no setor. Segundo DOGANIS (2001: 30), os argumentos usados contra os acordos puramente bilaterais eram que crescia a compreensão de que a indústria aérea deveria ser normalizada, ou seja, poderia operar como qualquer indústria multinacional; o sistema usado, apesar de ter alcance mundial, era extremamente restritivo; a indústria aérea tinha se estabilizado como um todo no decorrer da década de 90, passando por mudanças estruturais que tornavam impossíveis de serem seguidas as normas propostas por acordos exclusivamente bilaterais; e principalmente o fato de ser de interesse das grandes empresas aéreas norte-americanas que os acordos bilaterais fossem “adaptados”, para que estas pudessem continuar crescendo em termos de alcance e operação. Atualmente, vários acordos bilaterais estão vigentes entre vários países, todos contendo basicamente as mesmas normas.
HANLON (2002: 48) ainda afirma que uma outra característica negativa gerada com a desregulamentação do setor aéreo foi a insegurança financeira gerada por ela, já que mais de 100 empresas aéreas entraram com pedido de falência. Para o autor características externas ao setor – crise no mercado, aumento no combustível, entre outros – também contribuíram para essa situação, mas não pode-se excluir a desregulamentação como não sendo uma das características geradoras dos problemas surgidos.
Estas foram as principais ocorrências dos acordos de desregulamentações realizados nos EUA e Europa. Em cada local onde passaram a existir, eram criadas e controladas pelos respectivos órgãos reguladores do país, e escritas conforme as necessidades particulares de cada mercado. No Brasil, o órgão responsável pela regulamentação e controle do tráfego aéreo é o DAC (Departamento de Aviação Civil).