forbedringer
Som en del av evalueringsarbeidet har vi i også i 2020 gjennomgått vedtak (melding om
vedtak/underretning om vedtak) fra A-kommunene.38 Dette er samme metodikk som i 2015/2016 og 2019.39 Gjennomgangen har omhandlet både førstegangsvedtak, revurderinger, men også avslag på søknad om tjenester.40
Formålet med gjennomgangen av vedtakene har vært å se om ny og økt kompetanse, nye verktøy og endret praksis har medført endringer i utformingen av vedtakene. I gjennomgangen av
vedtakene har det vært særlig fokus på utformingen av vedtakene og i hvilken grad det enkelte vedtak inneholder:
► Lovanvendelse, herunder rettighetsavklaring41 og hjemmel for beslutning
► Individuell begrunnelse
► Dokumentert brukermedvirkning
► Dokumentert mål for bruker
► Informasjon om endringer og hvordan dette kan medføre endringer i utmålt tjeneste
► Tydelig språk for klageadgang
Gjennomgangen av vedtak fra forsøkskommunene innebærer en gjennomgang av et fåtall saker (73 vedtak). Resultatet må derfor tolkes i lys av dette. Vårt utvalg av saker er ikke nødvendigvis representativt for kommunens praksis. Gjennomgangen kan imidlertid gi en indikasjon på om det har skjedd en forbedring i løpet av forsøket og om det er mulig med ytterligere forbedringer.
Tabell 7-1 Oppsummering av egen gjennomgang av vedtak
Kriterier 2015/2016 2019 2020
Lovanvendelse for vedtak 91 % 100 % 94 %
Individuell begrunnelse for vedtak 69 % 68 % 82 %
Dokumentert brukermedvirkning i vedtak
35 % 64 % 35 %
38 Bjørnafjorden, Lillesand, Stjørdal og Selbu. Hobøl er nå en del av Indre Østfold og ikke lenger en del av A-kommunene i forsøket.
39Gjennomgang av anonymiserte vedtak fra kommunene.
40 Vedtakene som er gjennomgått omhandler kommunale helse- og omsorgstjenester som langtidsopphold i sykehjem, korttidsopphold i sykehjem, helsehjelp i hjemmet, praktisk bistand, praktisk bistand opplæring, omsorgsstønad og brukerstyrt personlig assistanse mv. Vedtak om kommunale boliger inngår ikke i gjennomgangen.
41 Jf. Pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd.
Dokumentert mål for brukeren i vedtak
35 % 55 %
59%
Behov og endringer i utmålt tjeneste
82 % 100 %
88%
Tydelig språk ifm. klageadgang 65 % 91 % 94 %
Snitt – oppfylling av 6 kriterier 63 % 80 % 75 %
Fra Tabell 7-1 fremkommer det at utviklingen vi så fra 2015/2016 til 2019, hvor man fant en positiv utvikling innenfor nesten alle områdene, ikke har vedvart. Samlet sett ser man at andel vedtak som oppfyller de ulike kriteriene økte fra 2015/2016 (65 %) til 2019 (80 %). I 2020 ser vi at andelen er redusert noe, til 75 %. Det er viktig å presisere at gjennomgangen i 2020 har omhandlet nye kommuner, og at vi ser at de scorer noe svakere på kriteriene sammenliknet med øvrige kommuner. Dette er en medvirkende årsak til nedgangen. I det følgende ser vi nærmere på de ulike kriteriene. Vi redegjør også kort for hva som ligger til grunn for vurdering av de gitte kriteriene.
► Lovanvendelse. I 2015/2016 ble 91 % av vedtakene som ble gjennomgått vurdert å ha riktig lovanvendelse. I 2019 var vurderingen at alle vedtakene som ble gjennomgått hadde riktig lovhjemmel. Riktig lovanvendelse betyr her at det skal foretas en fullstendig og korrekt hjemmelshenvisning. Dersom kommunen mener at personen har rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester og at bistandsbehovet kan dekkes ved hjelp av f.eks.
helsetjenester i hjemmet, er den korrekte hjemmelshenvisningen pasient- og
brukerrettighetsloven § 2-1 a andre ledd, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a. Gjennomgang av vedtakene fra 2020 viser at 94 % av vedtakene som ble gjennomgått ble vurdert å ha riktig lovanvendelse.
► Individuell begrunnelse for vedtak. 69 % av vedtakene i 2015/2016 inneholdt en individuell begrunnelse, i 2019 var tallet 68 %. I 2020 har dette økt til 82 %. Det er krav om at
begrunnelsen for vedtaket skal inneholde en beskrivelse av det faktum kommunen har lagt til grunn i saken.42 Alle vedtak som ble gjennomgått inneholdt en begrunnelse, samtidig ser vi fortsatt at en del vedtak hovedsakelig inneholder en gjengivelse av regelverket som begrunnelse. Ifølge Veileder for saksbehandling av tjenester etter helse- og
omsorgstjenesteloven utarbeidet av Helsedirektoratet, er en gjengivelse av regelverket sjelden tilstrekkelig som begrunnelse.
► Brukermedvirkning. Kommunene skal så langt som mulig utforme tjenestene i samråd med bruker og det skal legges stor vekt på brukers ønsker. Krav om brukermedvirkning er nedfelt i Lov om pasient- og brukerrettigheter.43 Vi har sett på om kommunene har en praksis som innebærer at brukermedvirkning fremkommer skriftlig i vedtakene. Det er ikke krav om at dette skal være dokumentert, men ettersom det både stilles krav om
brukermedvirkning og at forsøket legger stor vekt på dette, er vurderingen at hvordan brukermedvirkning er ivaretatt bør fremkomme som en del av begrunnelsen og
målsettingen i vedtaket. Gjennomgangen viser at færre vedtak nå mangler henvisning til lovtekst om brukermedvirkning, og i tillegg er det færre vedtak hvor brukermedvirkningen er dokumentert. I 2020 er det kun 35 % av de gjennomgåtte vedtakene som viser til at bruker har vært involvert. Dette er lavere enn i 2019, men på nivå med 2015/2016.
42 Jf. forvaltningsloven § 25 andre ledd.
43 https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1999-07-02-63
► Mål. I forsøket er det lagt stor vekt på at man skal belyse hva som er viktig for den enkelte.
Det er blant annet utarbeidet en intervjuguide som skal benyttes i kartleggingen og som bygger rundt spørsmålet «hva er viktig for deg?» Dette er informasjon som bør ligge til grunn for beslutningene som tas, og bør derfor også være en del av begrunnelsen for vedtaket.
► Som en forlengelse av brukermedvirkning og spørsmålet om «hva er viktig for deg» ønsket vi å se i hvilken grad vedtakene inneholdt en målsetting, eller beskrivelse av brukers egne mål. Gjennomgangen i 2020 viste en positiv utvikling fra forutgående år. I 2015/2016 var denne andelen lav, og kun 35 % av vedtakene hadde en uttalt målsetting. Av vedtakene som ble gjennomgått fra 2019 inneholdt 55 % en målsetting. I 2020 er andelen økt til 59 %.
Som vi skrev tidligere er det ikke slik at brukers egne målsettinger fremkommer eksplisitt i alle disse vedtakene. Vedtak om hverdagsrehabilitering er de vedtakene som skiller seg ut ved å både vise til konkret brukermedvirkning og mål for bruker, i tillegg til målsetting med innvilget tjeneste. Det er kun i Stjørdal vi har gjennomgått eller fått tilsendt slike vedtak i 2020.
► Endringer. Et grunnleggende prinsipp er at vedtak/tjenester ikke kan endres eller avsluttes uten at det er endringer i behov og/eller omsorgssituasjonen.44 Informasjon om dette bør derfor fremkomme skriftlig i underretningen om vedtak. Gjennomgang av vedtakene fra 2015/2016 og 2019 viser at hovedvekten av vedtakene hadde denne informasjonen. I 2020 inneholdt 88 % av vedtakene denne informasjonen.
► Klageadgang. En viktig del av partenes rettsikkerhet er at man har anledning til å klage på et enkeltvedtak. Det stilles strenge krav om klagesaksbehandling til kommunene, og klageadgang skal fremkomme skriftlig i underretningen om vedtak. Alle vedtak vi
gjennomgikk inneholdt opplysninger om klageadgang. I noen vedtak kan det se ut som om kommunen i hovedsak har gjengitt reglene. Det medfører at det blir mye tekst og språket som benyttes kan være lite forståelig. Gjennomgangen viser videre at beskrivelsen av klageadgang fortsatt kan variere fra vedtak til vedtak i samme kommune. Gjennomgangen av vedtak fra 2015/2016 og 2019 viser at mange kommuner har forenklet beskrivelsen av klageadgangen siden 2015/2016. I 2020 er alle gjennomgåtte vedtak vurdert å ha
opplysninger om klageadgang, og at språket er noe forenklet sammenliknet med det vi har sett tidligere.
Gjennomgangen i 2020 inkluderer også en ny A-kommune. Analysen viser at kommunen i mindre grad oppfyller kriteriene enn kommunene som har deltatt over flere år. Samtidig ser vi at oppfyllelse av kriteriene varierer i øvrige kommuner. Noen kriterier er vurdert å ha en positiv utvikling, andre har hatt en negativ utvikling og noen er uendret. Oppsummert ser vi at det i 2020 kun har vært en positiv utvikling innenfor 3 av 6 kriterier:
► en høyere andel vedtak inneholder individuell begrunnelse
► høyere andel vedtak hvor mål for bruker fremkommer
► høyere andel vedtak hvor informasjon om klageadgang fremkommer.
Gjennomgangen har heller ikke i år innbefattet en generell vurdering av klart språk. Vi ser at det fortsatt er et potensial om forenkling og klart språk i underretningen av vedtak, og at kommunene bør se om det er mulig å både innfri formalkravene til utforming av vedtak, samtidig som språket som benyttes forenkles.
44 Det stilles krav til prosess for endring av vedtak
8 Økonomiske effekter av forsøket
I dette kapitlet analyserer vi økonomiske effekter av forsøket, sett både fra kommunene og fra statens side. Vi gir innledningsvis en oversikt over problemstillingene som blir belyst i de ulike delene.
Kapittel 8.1: Hva har skjedd med inntektene og utgiftene?
Vi gir her en beskrivelse av utviklingen av de ulike delene av tilskuddet i den nye finansieringen og bruttoutgiftene.
Kapittel 8.2: Hvorfor har finansieringsmodellen gitt kommunene et overskudd?
Før forsøket startet var det ikke opplagt at den nye finansieringsmodellen ville være mer gunstig enn rammefinansieringen. Det har imidlertid vist seg at forsøket har gitt et betydelig overskudd. Vi har anslått gevinster som følge av tre forklaringer: Opplegget for justering av uttrekket fra
rammetilskuddet (1), det har vært gunstig å erstatte tilskuddet for ressurskrevende tjenester med aktivitetstilskudd (2), og at kommunene i 2017 jevnt over hadde lavere enhetskostnader enn satsene i forsøket (3).
Kapittel 8.3: Har aktiviteten økt mer eller mindre enn behovet?
I løpet av forsøket har det vært en betydelig vekst i vedtatte timer og døgn som utløser
aktivitetstilskuddet. Samtidig har kommunene hatt en sterk vekst for befolkningsgruppene med behov for pleie- og omsorgstjenester. Ny praksis for tildeling kan ha avdekket behov som ikke fikk tildelt tjenester. Det er også mulig at en ny praksis for tildeling gjør brukerne mer selvhjulpne slik at behovet for tjenester går ned. En sammenlikning av utvikling av aktivitet og behov vil være noe av grunnlaget for å svare på resultatet av en ny praksis for tildeling.
Kapittel 8.4: Hva har skjedd med kommunenes enhetskostnader?
Vi har ikke detaljert informasjon om hva som har skjedd med kommunenes enhetskostnader etter den detaljerte kartleggingen for 2017. Våre analyser indikerer at kommunens enhetskostnader har økt og overskuddet har blitt redusert. Noe av forklaringen er at inntektene har økt og at det er et krav om at midlene skal brukes opp for førsøket tar slutt. Økte enhetskostnader kan både være et resultat av en planlagt styrking av bemanningen og at økonomistyringen er svekket.
Kapittel 8.5: Hva har skjedd med prioriteringen av tre brukergrupper?
Vår kartlegging i 2015 avdekket store forskjeller mellom kommunene i utgiftene til tre
brukergrupper: Personer med nedsatt funksjonsevne (1), personer med psykiske problemer og rusproblemer (2) og eldre mv (3). Dette kapittelet gjør en oppdatert nullpunktsmåling for de to sammenslåtte kommunene som skal delta i forsøket (Bjørnafjorden og Indre Østfold).