Dette avsnittet gir en beskrivelse av finansieringsmodellene som praktiseres i forsøket.
Den ordinære modellen for finansiering av helse- og omsorgstjenester er at dette dekkes over kommunebudsjettet. Hvor mye som bevilges er da gjenstand for lokale prioriteringer. Kommunen står fritt til å avgjøre hvor mye som skal brukes til helse og omsorg, og hvor mye som skal brukes til andre formål i kommunen. Under er en forenklet skisse som illustrerer dette (inkluderer ikke andre finansieringskilder som f.eks. statlige refusjonsordninger). For ordens skyld legges det til at
kommunenes inntekter i stor grad kommer gjennom statens ordinære rammetilskudd til kommunen.
Figur 2-1 Forenklet skisse av ordinær finansiering av kommunale helse- og omsorgstjenester
Deltakerkommunene benyttet opprinnelig to ulike statlige finansieringsmodeller i forsøksperioden:
Modell A og Modell B. De to finansieringsmodellene har kommet i stedet for det
forsøks-kommunene brukte på relevante helse- og omsorgstjenester tidligere. Siden det kun er Modell A som praktiseres i utvidelsen av forsøket (altså fra og med mai 2019), er det kun denne som omtales i det videre, og henvises til som finansieringsmodellen. For informasjon om B-modellen og effekter av denne vises det til tidligere års evalueringsrapporter.
2.2.1 Mekanismer i finansieringsmodellen i forsøket
En sentral del av forsøket er at den ordinære finansieringsmodellen for helse og omsorg skulle erstattes med statlig øremerket finansiering. I forbindelse med forsøket har det derfor blitt gjort et uttrekk fra statens rammetilskudd hos forsøkskommunene, tilsvarende de faktiske netto
driftsutgiftene til omsorgstjenestene året forut for forsøksperioden (KOSTRA-koder 234, 253, 254 og 261). Dette uttrekket fra rammen erstattes med øremerkede statlige tilskudd. Øvrige
finansieringskilder for omsorgssektoren, eksempelvis egenandeler, har ikke blitt påvirket av forsøket. Omsorgstjenestene som inngår i forsøket og finansiering er nærmere beskrevet i Helsedirektoratets dokumenter Kriterier for tildeling av omsorgstjenester (IS-2391) og Finansieringsmodell for omsorgstjenester (IS-2392).
Figur 2-2 Forenklet skisse av finansieringsmodellen
Tilskuddene i finansieringsmodellen består av et øremerket rundsumtilskudd, et årlig inntekts-påslag og en statlig prismodell med enhetspriser, heretter referert til som aktivitetstilskudd.
Finansieringsordningen og kravene til rapportering er beskrevet i IS-2392 Finansieringsmodell for omsorgstjenester.
Det årlige inntektspåslaget har vært på 4 prosent av kommunens uttrekk, oppad begrenset til 28 mill. kr pr. år7. I finansieringsmodellen skal inntektspåslaget gå til tjenesteproduksjon, hvorav inntil 500 000 kr pr. kommune pr. år kan øremerkes til utgifter knyttet til kommunens
prosjektgjennomføring, herunder planlegging, administrasjon, rapportering og evaluering.
Kommunen får dekket sine kostnader etter vedtak. Inntektene refereres i forsøket til som aktivitetstilskudd. Aktivitetstilskuddene som blir brukt er felles for kommunene. Den metodiske tilnærmingen for å etablere de nasjonale satsene er beskrevet i Helsedirektoratet (2015).8 Satsene er etablert ved hjelp av en kalkyle basert på timelønn. Det er brukt statistikk fra en rekke kilder. Det er fastlagt aktivitetstilskudd for utvalgte tjenester. Disse tjenestene har tidligere vært finansiert av kommunens frie inntekter og det statlige øremerkede tilskuddet til særlig ressurskrevende helse-
7 Opprinnelig 25 mill. kr i 2016. Beløpet har vært justert for prisstigning påfølgende år.
8 Helsedirektoratet 2015: «Forsøk statlig finansiering av omsorgstjenester. Finansieringsmodell for omsorgs-tjenester». Rapport IS-2392
og omsorgstjenester.9 Finansieringen gjennom brukerbetalinger har ikke blitt berørt og fortsetter som før. Aktivitetstilskuddene i prismodellen skal justeres – og har blitt justert – årlig for lønns- og prisstigning etter en kommunal deflator, jf. IS-2392. Det har også vært justeringer av
enkelttjenester underveis på bakgrunn av diskusjoner som har oppstått underveis (f.eks.
ressurskrevende brukere i institusjon).
I tillegg har kommunene fått et rundsumtilskudd for å dekke kostnader som ikke er finansiert gjennom aktivitetstilskudd, slik som drift av tildelingsenheten og tjenester det ikke gis vedtak på.
Kommunene som deltar i forsøket skal følge statlige kriterier for tildeling av omsorgstjenester.
Tildelingskriteriene er beskrevet i IS-2391 Kriterier for tildeling av omsorgstjenester. For å sikre en mest mulig lik kartlegging og tilnærming til tildelingsprosessen er det for forsøksordningen
utarbeidet felles rutiner og kriterier for arbeidsprosessen ved tildelingskontorene (se omtale under 3.1.3) som skal brukes i tildelingen.
Helsedirektoratet dekker alle direkte kostnader knyttet til planlegging, gjennomføring og evaluering av forsøket, herunder til møter og samlinger. Kommunen må selv dekke kostnader knyttet til reise til møter og samlinger. Som beskrevet tidligere er kommunene nå invitert til å delta i forsøket fram til utgangen av 2022.
2.2.2 Implementering av finansieringsmodellen
For de fire opprinnelige kommunene (i A-modellen) ble det foretatt et uttrekk fra kommunens rammetilskudd tilsvarende forbruket på omsorgssektoren i 2015. I forsøksperioden blir uttrekket justert for lønns- og prisstigningen basert på en kommunal deflator, og en faktor som er ment å dekke økte behov som følge av den demografiske utviklingen.
Fra oppstart i mai 2016 og ut året var det en innkjøringsfase med prismodellen der kun endringen i tjenester ble finansiert med bruk av aktivitetstilskudd. Grunnen er at det har tatt tid å etablere vedtak med koder tilpasset opplegget for finansiering. Ordningen har altså ikke blitt praktisert fullt ut før 1. januar 2017. De andre delene av finansieringen med rundsumtilskudd og inntektspåslag ble innført samtidig med at forsøket startet (1. mai 2016). Rent praktisk ble tilskuddene gitt med halvårseffekt – dvs. fra 1. juli 2016, noe som altså var to måneder etter at forsøket startet.
Begrunnelsen for dette var at kommunene ikke skulle tilbakebetale allerede utbetalt rammetilskudd.
Hvert år blir det ordinære rammetilskuddet redusert og altså erstattet med den nye finansieringen.
Reduksjonen er basert på kommunens nettoutgifter i 2015 for pleie- og omsorgstjenester (KOSTRA-funksjoner 234, 253, 254 og 261).
For hvert år ble det så korrigert for pris- og lønnsvekst. Opprinnelig var det planlagt at uttrekket skulle korrigeres for «den generelle veksten i kommuneøkonomien». Kommunene i forsøket har argumentert for at uttrekket da ville bli urimelig høyt. For 2017 ble det valgt en annen metode for korrigering som gjør at uttrekket har blitt noe redusert. Nivået på korreksjonen er basert på beregninger av betydningen av den demografiske utviklingen for landet som helhet for alle sek-torer. I 2017 var det opprinnelige uttrekket justert for med 1,26 prosent. Det korrigerte uttrekket er justert med en vekst på 0,70 prosent.
Forsøket var planlagt avviklet 1. mai 2019. Etter dette skulle inntektspåslaget gradvis trappes ned.
Nedtrappingen av forsøket beskrives i Helsedirektoratets veileder IS-2392. Inntektspåslaget har vært videreført som tidligere for kommuner som har fortsatt i forsøket.
9 Helsedirektoratet 2017: Tilskuddsordning for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester i kommunene. Rundskriv IS-4/2017
2.2.3 Tilpasninger som følge av koronapandemien i 2020
Koronapandemien påvirket norske kommuner i stor grad i 2020, inkludert kommunene som deltok i forsøket. Smitteverntiltakene våren 2020 førte blant annet til midlertidig opphør for en del
kommunale tjenester, særlig de på lavere nivåer i tiltakskjeden.
Aktivitetstilskuddene i den første smittebølgen har blitt utbetalt på bakgrunn av aktiviteten i en periode før pandemien slo til. Kommunene har med andre ord ikke blitt straffet økonomisk gjennom finansieringsmodellen for tilpasningene i perioden med nedstengning.