Funksjonshemmedes organisasjoner

Para Lewis (2001) no discurso de desenvolvimento parceria pode aparecer com diferentes significados (tipologias) tais como acompanhamento, coordenação, cooperação entre outros e que além do discurso político celebrado entre ONGs e outras organizações internacionais (e o próprio Estado) é também uma parte importante na implementação de políticas que podem facilitar as ações da instituição. Nessa perspectiva a Hope trabalha internacionalmente com outras organizações comprometidas com a educação e por isso (re)conhece o potencial das redes e parceiros que acompanham sua luta para levar esperança e possibilidades de mudança a quem mais precisa.

Nos últimos anos a parceria tem sido praticada como estratégia de ação, tanto por parte do Estado quanto por parte de ONGs, seja na área de políticas públicas sociais, de campanhas de conscientização o que muitas vezes implica por parte do Estado uma postura de coordenação e financiamento. Para as organizações não governamentais acaba sendo uma oportunidade de ampliar seu campo de atuação e de influenciar o processo de

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elaboração das políticas públicas do Estado e, muitas vezes assumindo o próprio papel do Estado em região onde esse não consegue alcançar.

Essa linha de pensamento é decorrente das intensas transformações que marcaram o fim do século XX e alguns Estados não conseguiram acompanhar essas transformações, e que de certa forma coloca em jogo o discurso sobre a eficácia da atuação do Estado. Nesse campo de discussão é papel do Estado assumir a função de catalisador de energias e potencialidades existentes tanto na esfera do governo, como na esfera da sociedade civil (Keinert, 1994), o que culminou no crescente interesse por parte de organismos do Estado em relação às organizações do Terceiro Setor, ao mesmo tempo em que muitas dessas organizações procuravam também ampliar sua atuação na sociedade, atuando como parceiros do Estado.

Nessa perspectiva as organizações não governamentais (ONGs) surgem como atores importantes, uma vez que são consideradas capazes de fornecer fomento e apoio à iniciativas locais de maneira ágil e apropriada, seja por meio da provisão ou acesso ao crédito, aconselhamento técnico ou treinamento de recursos humanos.

Todavia a parceria ONG-Estado pode ser compreendida de várias maneiras. A corrente neoliberal compreende a parceria como uma alternativa para prestação de serviço público sob a responsabilidade do Estado. Já a correte de esquerda compreende a parceria como uma estratégia de terceirização por parte do Estado.

Para Lewis (2001) pode haver alguns desafios que as ONGs devem enfrentar para desenvolver suas estratégias de relacionamento com o Estado. Muitas dessas organizações possuem atitudes ambivalentes em relação ao Estado. As organizações que foram criadas em um contexto de repressão política, podem considerar que não seja uma atividade fácil trabalhar com o governo e podem também considerar que seus papéis se tornaram confusos a partir da instalação de governos democráticos. Dessa forma, na relação entre esses dois atores podemos observar diferentes estratégias que eles poderiam utilizar.

David Lewis (2001) apresenta três estratégias que as ONGs poderiam adotar em relação ao Estado. Na primeira essas organização procuram se manter pouco notadas (low profile) por meio de trabalhos em espaço existentes na prestação de serviço com pouco reconhecimento por parte do governo ou até mesmo deixando que esse receba os créditos por aquilo que foi conseguido pelo trabalho da ONG. Este papel de preencher vazios (gap- filling role) por um até pode trazer benefícios em curto prazo (short-term), principalmente quando os recursos são limitados. Por outro lado pode causar problemas de sustentabilidade e de responsabilização (accountability) a longo prazo.

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A segunda estratégia sublinhada por Lewis (2001) é engajar-se em colaboração seletiva com certas agências de governo, que pode ser restrito a um determinado setor ou estar baseado em relacionamentos individuais entre pessoas ou ligações de nível local. Podendo ter ou não o apoio formal por arte do governo. Esta estratégia tem vantagem no que se refere a seu caráter pragmático, mas pode gerar inconsistências na elaboração e implementação de políticas públicas.

Já a terceira estratégia é a advocacy em questão de políticas públicas, o que pode ser compreendido como o esforço da ONG em influenciar as decisões de qualquer elite institucional a favor de um interesse coletivo. Através dela a ONG pressiona o governo em favor dos interesses de determinados grupos da sociedade ou apresenta alternativas para as abordagens adotadas em relação àqueles grupos (Jenkins, 1987 apud Lewis, 2001).

Para Bratton (1989) apud Lewis (2001) por parte do Estado as ações têm sido influenciadas, principalmente, por questões políticas e não por questões relacionadas à possível contribuição social e econômica por parte das ONGs. Nesse contexto o crescimento dessas organizações pode apresentar um dilema para o Estado, na medida em que iniciativas institucionais privadas podem questionar a legitimidade deste perante a comunidade, se ele se mostra incapaz de cumprir o seu papel, ou até mesmo podem enfraquecer sua base de poder, se o descontentamento cresce em muitas parcelas da população. Ainda na relação ONG-Estado Bratton (1989) apud Lewis (2001) apresenta algumas estratégias que o Estado pode utilizar em sua relação com as ONGs. Nessa relação pelo menos quatro diferentes estratégias podem permear esse cenário.

Na estratégia de monitoramento, o Estado pode verificar as ações da organização e, se julgar necessário, pode limitar o registros dessas. Na estratégia de coordenação o Estado procura distribuir as atividades das organizações de modo mais balanceado entre áreas geográficas e setores com o objetivo de evitar duplicação. Na estratégia de cooptação o Estado procura atrair as ONGs para um tipo de atividade que o governo deseja e dessa forma distanciá-las de ações consideradas como potencialmente ameaçadoras. E finalmente a ultima estratégia que seria a dissolução. Para isso o Estado estabelece meios que lhe permita ter controle sobre as ONGs para aprovar ou não suas atividades, ou até mesmo limitar a sua abrangência de ação ou fechando-as se considerar necessário. Assim, para Bratton a:

Government-NGO relations are likely to be most constructive where a confident and capable government with populist polices meets an NGO that works to pursue mainstream development programs...and most conflictual where a weak and defensive government with a limited power

65 base meets an NGO that seeks to promote community mobilization (Bratton, 1989, p. 585 in Lewis, 2001, p. 151).

Em razão disso o Estado e as ONGs não podem desenvolver uma relação de competição entres eles. Não se trata de uma competição e sim de uma relação de apoio e cooperação para a resolução dos problemas do Estado. Nessa relação é comum associar parceria a colaboração, cooperação ou coordenação. São termos que ganham certa relevância no discurso sobre o tema.

Em linhas gerais podemos dizer que as parcerias podem ser visto como uma maneira de tornar mais eficiente o uso de recursos escassos, aumentando a sustentabilidade institucional e consequentemente melhorando a participação dos beneficiários (Lewis, 2001).

Como vimos o termo parceria abrange um vasto conjunto de diferentes relações entre as organizações e pode apresentar diversos significados para os atores de desenvolvimento. Nesse campo o termo é empregado para se referir ao relacionamento acordado entre duas ou mais agências/organismos/organizações, e que envolve uma divisão de responsabilidade e objetivos comuns (Lewis, 2001). Como afirma esse autor, a utilização do termo parceria engloba uma gama de diferentes relações entre múltiplas agências podendo ter um caráter “ativo” ou “dependente”.

A parceria ativa é aquela construída através de processos contínuos de negociação, debate, conflitos ocasionais e aprendizagem. Embora os papéis dos atores envolvidos devem ser definidos a priori, eles também podem ser reavaliados e renegociados quando necessário. Nessa parceria as ligações não devem ser dar sob uma rígida perspectiva de vantagem comparativa, como aquela que requer das ONGs o fornecimento de insumos e do governo, a realização da pesquisa. Ela também incorpora a noção de divisão de riscos entre os atores envolvidos, o que pode auxiliar no esforço de atingir eficiência a buscar a inovação. Assim, na prática deve-se ter uma discussão aberta e honesta e com reconhecimento dos erros e correção das falhas. Como também a partilha de informação entre os participantes e o aprendizado dentro do programa/projeto.

Por sua vez, a parceria dependente tem um caráter marcado pela chamada gerência científica, na qual aspectos relacionados ao controle, hierarquia e instrumentalidade são enfatizados. Dessa forma ela é considerada como uma abordagem de cima para baixo, sendo elaborada no momento do planejamento do projeto. Assim, a divisão de papéis é rígida e pressupõe que cada ator envolvido possui vantagens organizacionais diferentes dos outros atores. A intensão dessa parceira é apresentada pelo órgão do governo sem abertura

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para discussão e, a proposta de pareceria não é bem clara, uma vez que os interesses de cada organização prevalecem. Vejamos no quadro a seguir as principais características os dois tipos de parcerias apresentadas por Lewis.

Quadro 9 - ONGs e parcerias

Parceria ativa Parceria dependente

Processo (construção) Projeto fechado (de cima para baixo)

Negociada – mudança de papéis Papéis rígidos baseados em assunções estáticas sobre vantagem comparativa

Propósitos papéis e ligações claramente definidos, mas com espaço para serem modificados se necessário

Propósitos, papéis e ligações confusas

Riscos compartilhados Interesses individuais Debate e dissenso Consenso

Aprendizado e troca de informação Fluxos de comunicações

Origem baseada em atividades – emerge da prática Origem baseada em recursos principalmente para obter acesso a recursos financeiros

Fonte: Lewis, 2001, p. 159

Uma importante ressalva nesse discurso é compreender que uma parceria pode variar de setor para setor, organização para organização e de país para país, e que parceiros bem sucedidos podem ser difíceis de replicar, pois são sensíveis a fatores externos tais como condições econômicas, ambiente político, cultura e que também podem ser influenciadas pelo apoio ou obstrução de pessoas chave em posição de autoridade e poder (Lewis, 2001). Nas palavras do autor:

Many partnerships begin with a dependent character but can be made more „active‟. Essential to any notion of value of deploying partnership as a tool for achieving Project objectives is the idea that agencies acting together are able to achieve certain objectives which they would be unable to manage singly. This idea is the key to „measuring‟ the success of any partnership (Lewis, 2001, p. 76).

Consoante Brooke (1989) observa que há algumas condições para a implementação adequada de uma parceria.

A primeira é a clareza dos objetivos, não bastando a definição de pontos gerais, mas sim que haja concordância entre todos os parceiros em relação aos objetivos desde o início do planejamento do projeto. Segundo esse autor há também um claro problema para as organizações públicas no que tange à negociação com múltiplos parceiros, na medida em que seu processo decisório tende a ser centralizado, tornando difícil a adaptação de suas

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políticas e ações. Outra condição apresentada por Brooke (1989) se refere ao escopo de atuação dos parceiros. Uma organização que atua numa área geográfica extensa pode ter prioridades mais difusas do que outra que atua numa área mais restrita. Assim, se a parceria for uma prioridade em determinada área, organização pública (mais ampla) pode adaptar sua estrutura interna para se adequar à organização parceira.

Outra observação feita por esse autor diz respeito aos recursos financeiros, uma vez que o motivo substancial para a formação de parcerias é a incapacidade de cada um dos parceiros de financiar o projeto por si. Em geral a parceria implica na disponibilidade de recursos por parte dos participantes. O dinheiro pode até ser é um mecanismo mais obvio para motivar parceiros, mas se esse recurso se tornar a questão chave do processo, a parceria pode desaparecer (Brooke, 1989).