En frivillig del av utdanningsløpet

Rett til barnehageplass trådte i kraft i 2009, fire år etter skjemaet som ble lagt i barne­

hageavtalen i Stortinget i 2003. Våren 2009 kom den første stortingsmeldingen om barnehager etter rettighetsfestingen, Kvalitet i barnehagen.⁶⁵ Dette er samtidig den første barnehagemeldingen med Kunnskapsdepartementet som avsender. Tidligere hadde barnehagene, som vi har sett, vært ansvaret til Sosialdepartementet, så Familie­

og forbrukerdepartementet, som ble til Forbruker­ og administrasjonsdepartementet.

61 Innst.S. nr. 250 Innstilling til Stortinget fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehage-tilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet.

62 St.meld. nr. 24 (2002­2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet, s. 6.

63 St.meld. nr. 24 (2002­2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet, s. 7.

64 Innst.S. nr. 250 Innstilling til Stortinget fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehage-tilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet, s. 18.

65 St.meld. nr. 41 (2008­2009) Kvalitet i barnehagen. Kunnskapsdepartementet, 29. mai 2009. Statsråd Øystein Djupedal (SV).

Deretter var barnehager ansvarsområdet til Barne­ og familiedepartementet, før de altså i 2005 ble overført til Kunnskapsdepartementet.

Dermed innlemmes barnehagene i denne stortingsmeldingen fra 2009 i regjeringens mål for utdanningspolitikken. Dette gjøres slik: «En gjennomgående målsetting for regjeringens utdanningspolitikk har vært å skape et utdanningssystem som gir alle like muligheter til læring, og som utjevner dagens sosiale skjevheter i elevenes læringsut­

bytte. Dette er viktig for at den enkelte skal ha mulighet for å realisere sine evner, for å skape en trygg framtid og for at vi som samfunn skal få den kompetansen vi har behov for. Et barnehagetilbud av høy kvalitet kan bidra til sosial utjevning, tidlig innsats og livslang læring.»⁶⁶

Her settes barnehagen inn i en sammenheng der det eksplisitt formuleres hvordan det som helt siden 1975 er omtalt som å skape grunnlaget for utvikling, er å forstå:

Barnehagen skal bidra til å jevne ut sosiale forskjeller, til at innsats blir satt inn tidlig – enten det handler om saker for barnevernet, helseproblemer, manglende språkutvikling eller annet, og den skal legge grunnlaget for det videre læringsforløpet. Det vises i denne sammenhengen til at kvalitet i tilbudet både omfatter relasjonene mellom ansatte og barn, de ansattes kompetanse, fysiske omgivelser, antall barn per ansatt, kontroll og innholdskrav.⁶⁷ Det vil si en blanding av prosesskvalitet og strukturkvalitet. Mens den eksplisitte henvisningen til barnehagen som et middel til å nå mål som sosial utjevning, tidlig innsats og grunnlag for videre læring, innebærer en formulering av resultatmål på et overordnet nivå.

Oppmerksomheten om kvalitet begrunnes med at det nå, gjennom flere år, har vært satset på å bygge nok plasser, få ned prisene og innføre rett til barnehageplass.

Nå skal innsatsen rettes mot kvalitet og innhold i barnehagen. Mye tyder på, skriver departementet, at det er «store variasjoner i dagens barnehagesektor», nå skal private og kommunale barnehager likebehandles, og målet er å «sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager» , «styrke barnehagene som læringsarena» og «at alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap».⁶⁸ Der det i den forrige stortingsmeldingen altså eksplisitt ble formulert et mål om at foreldre skulle kunne velge mellom ulike barnehagetilbud, synes målet her i større grad å være ulike former for standardisering.

Barnehageloven ble i tillegg til endringene i forbindelse med barnehageforliket i 2003, også endret gjennom lovforslag behandlet i Stortinget høsten 2008. Formåls­

paragrafen ble endret og rammeplanen revidert, men i 2009 er dette ennå ikke trådt i kraft (det skjedde først i 2010). I stortingsmeldingen vises det derfor til det tidligere meldinger har omtalt som et integrert mål om omsorg og læring, nå formulert som et

66 St.meld. nr. 41 (2008­2009) Kvalitet i barnehagen, s. 5.

67 St.meld. nr. 41 (2008­2009) Kvalitet i barnehagen, s. 6.

68 St.meld. nr. 41 (2008­2009) Kvalitet i barnehagen, s. 6.

mål om omsorg og læring her og nå – og et framtidsperspektiv; danning og utdanning.

Tre mål for kvalitet defineres med utgangspunkt i formålet: Å sikre likeverdig og høy kvalitet i alle barnehager – og motarbeide utilsiktede ulikheter i tilbudet. Å styrke barnehagen som læringsarena – det vil si å skape et læringsmiljø som gir utfordringer innenfor trygge rammer. At alle barn skal få delta aktivt i et inkluderende fellesskap – som innebærer å bidra til at barn med ulike forutsetninger og familiebakgrunn får

tilrettelagte tilbud.

Departementet understreker at barnehagene skiller seg fra skolen på en rekke om­

råder, «men også her er det viktig med gode indikatorer som kan vise om utviklingen går i riktig retning i forhold til overordnede mål».⁶⁹ Det skal derfor utvikles et sett indikatorer og samles inn data for å følge utviklingen. De indikatorene som innhentes

«i dag» blir presentert i meldingen. Disse er konsentrert om strukturkvalitet; andel ansatte innenfor ulike grupper, andel menn, antall barn per årsverk, andel barnehager som har utviklet rutiner for samarbeid med skoler, som det er ført tilsyn med, som er universelt utformet, og så videre. Barnehagebygget aktualiseres som leke­ og opp­

holdsareal for barn over/under 3 år. 14 av 15 indikatorer er strukturelle, den femtende er «Foreldres tilfredshet med barnehagetilbudet». Det understrekes at indikato­

rene skal videreutvikles, både når det gjelder ansattes kompetansenivå, kvaliteten på læringsmiljøet og oppfølging av barn med ulike behov, men meldingen synliggjør ikke hvordan. Den inneholder imidlertid en del forslag av mer standardiserende art, som at alle barnehager skal tilby to foreldresamtaler i året, at det skal utarbeides en veileder om dokumentasjon og veiledning, samt et krav om at alle barnehager skal gi tilbud om språkkartlegging til alle barn som går i barnehagen.⁷⁰ Barnehagebygget aktualiseres i liten grad i denne stortingsmeldingen om kvalitet.

Den foreløpig siste stortingsmeldingen om barnehager er fra 2013, Framtidens barnehage.⁷¹ Her fastholdes målene fra kvalitetsmeldingen fire år tidligere. «Den gode barnehagen» beskrives som å være en barnehage som skal fylle mange roller. «Foruten å være en fleksibel velferdsordning skal den også være en god barndomsarena og det første frivillige trinnet i utdanningen».⁷² I denne meldingen er ikke lenger behovsdekning et spørsmål. Nå handler det om alles rett til barnehage og om å oppfylle denne retten.

Politikkmålene formuleres som lav pris – slik at alle har råd til å betale, innføring av krav om grunnbemanning innen 2020 (1 voksen per 3 småbarnsplasser, 1 voksen per 6 storbarnsplasser). Tilsynsansvaret skal overføres fra kommunene til Fylkesmannen, for

69 St.meld. nr. 41 (2008­2009) Kvalitet i barnehagen, s. 9.

70 St.meld. nr. 41 (2008­2009) Kvalitet i barnehagen, s. 11.

71 Meld. St. 24 (2012­2013) Framtidens barnehage. Kunnskapsdeparementet, 22. mars 2013. Statsråd Kristin Halvorsen (SV).

72 Meld. St. 24 (2012­2013) Framtidens barnehage, s. 9.

å rendyrke kommunene som lokal barnehagemyndighet. Det skal, varsles det, nedsettes en rammeplangruppe som skal komme med forslag til revidert rammeplan, og vurderes innført en plikt for barnehagene til å arbeide med dokumentasjon og vurdering. Plikten til språkkartlegging avgrenses i denne meldingen til barn som vurderes å ha behov for særskilt språkinnsats.

I et kapittel om bemanning og barnegruppen drøftes også barnehagens størrelse og organisering. Det vises til at den gjennomsnittlige barnehagen har 47 barn, men at det er blitt flere store, og at flertallet av de store er organisert som delvis avdelingsfrie eller som en mellomform. Departementet viser til forslag om å innføre en rett til å tilhøre en barnegruppe, men argumenterer for at en tallfesting av bemanning vil veie opp for strukturelle ulemper med store barnehager og avdelingsfrie barnehager. Det skal fortsatt være opp til barnehageeier å vurdere barnehagers størrelse og organise­

ring: «Dette må bestemmes ut fra blant annet tilgjengelighet, barnetall og tilgjengelig bygge­ og tomteareal».⁷³

I denne siste barnehagemeldingen aktualiseres altså barnehagers størrelse som del av en kvalitetsdiskusjon for første gang. Så er også dette den stortingsmeldingen som har kommet etter at de store barnehagene for alvor ble etablert. Det foreslås, som vi har sett, enkelte tiltak for å skape et tilbud som ligner fra én barnehage til den neste, blant annet gjennom bemanningsnorm. Ansatte og ansattes kompetanse anses fortsatt som viktig for kvaliteten. Kvalitetsindikatorene som ble varslet i meldingen i 2009, følges imidlertid ikke opp.