Den 6. juni 1975 fikk Norge sin første lov om barnehager. Den omfattet barnehager – definert som «en pedagogisk tilrettelagt virksomhet på dagtid for barn under skole
pliktig alder og for barn på tilsvarende modningstrinn». Og den omfattet barneparker – definert som «et korttids utendørs leke og aktivitetstilbud for små barn ledet av voksne». Formålet med loven ble definert slik: «[…] å sikre barn gode utviklings og aktivitetsmuligheter i nær forståelse med og i samarbeid med barnas hjem».3 Loven etablerte en ramme for datidens ulike tilsyns, omsorgs og læringstilbud til barn i førskolealder.
På det tidspunktet var det kun en liten del av førskolebarna som var innom barne
hage før skolestart – nærmere bestemt 7,1 prosent. Barn i førskolealder ble i hovedsak tatt hånd om av mødrene hjemme. I 1976 var yrkesdeltakelsen blant mødre til barn under 3 år 20 prosent, mens den blant mødre til barn i alderen 3–5 år var 29 prosent.
Det var likevel store forskjeller mødre imellom, avhengig av deres utdanningsnivå.
Blant mødre uten fagutdanning eller med kun ungdomsskole var yrkesdeltakelsen hen
holdsvis 11,4 og 15,9 prosent blant dem som hadde barn i alderen 0–3 år. Blant mødre med utdanning på universitets og høgskolenivå med barn i samme aldersgruppe var
3 Lov om barnehager m.v. av 6. juni 1975, gjengitt i Gratis daghjem til alle barn, et hefte utgitt av Kvin
nefronten (1976).
yrkesdeltakelsen til sammenligning 58,5 prosent.4 Gjennom 1960 og 70tallet foregikk det i realiteten en utdanningsrevolusjon, ved at kvinner i økende antall strømmet til universitetene og høgskolene. Ved innledningen til det internasjonale kvinneåret i 1975 var over 40 prosent av studentene ved Universitetet i Oslo kvinner (Danielsen 2013, s. 282). Samtidig var det fortsatt kun en liten andel blant de som hadde rukket å bli mødre, som hadde høyere utdanning. Andelen kvinner med høyere utdanning i befolkningen var i underkant av 10 prosent ved inngangen til 1980tallet.5 Men dette var altså i endring.
Parallelt økte behovet for arbeidskraft. Oljevirksomheten tok til, og velferdsstatens tjenester vokste i omfang. Kvinners yrkesdeltakelse økte, og med det økte også behovet for barnehager.
Allerede i 1985 var andelen barn under skolepliktig alder i barnehage økt med 20 prosentpoeng – til 27,5 prosent. 43 prosent av 3–6åringene var på dette tidspunktet i barnehage. I 1995 var andelen barn under skolepliktig alder i barnehage økt med nye 20 prosentpoeng til 44,3 prosent og til 61,7 prosent blant 3–6åringene. Fram mot 2005 økte andelen barn i barnehage med nye 20 prosentpoeng til 64,1 prosent, hele 90,6 prosent av 3–5åringene6 var da i barnehage.7 De siste tallene for andel i barnehage er fra desember 2014. De viser at i overkant av 90 prosent av 1–5åringene er i barnehage, mens tallet blant 3–5åringer er 96,6 prosent.8 Det har de siste ti årene først og fremst vært en økning i bruk av barnehage blant barn under 3 år. Nesten alle barn går i barnehage før skolestart. Dette gjelder også for barn med minoritetsspråk
lig bakgrunn. I denne gruppen er ni av ti innom barnehage før skolestart, men de er i gjennomsnitt noe eldre enn barn med majoritetsbakgrunn når de starter i barnehage (Bråten & Sandbæk 2014).
Økningen i andel barn i barnehage gjennom 1980 og 90tallet hadde utvilsomt sammenheng med at kvinner i økende grad tok utdanning og ønsket å være yrkes
aktive, også i småbarnsfasen. Men barnehageutbyggingen kom i praksis haltende etter denne utviklingen. Lars Gulbrandsen (2007, s. 54) skriver: «I norsk sammenheng er det misvisende å påstå at velferdsstaten har lagt til rette for likestilling i arbeidslivet.
Barnehagetilbudet er ikke blitt lagt til rette, men snarere blitt tvunget fram av mødre som ønsket å være yrkesaktive.»
4 St.meld. nr. 17 (19771978) Barns oppvekstkår, s. 41.
5 https://www.ssb.no/utniv/ (Lesedato 21.11.15)
6 Alder for skolestart ble flyttet fra 7 år til 6 år i 1997.
7 Gulbrandsen 2007, s. 52.
8 http://www.ssb.no/utdanning/statistikker/barnehager (Lesedato 02.10.2015)
Figur 1.1 Andel barn i barnehage 1975–2014.
En viktig årsak til at barnehagetilbudet måtte tvinges fram, er antakelig at dette brøt med det som var dominerende tilnærminger til hva som er best for barn i førskolealder.
Det beste for barn i førskolealder var, mente man, å være hjemme med mor. I stortings
meldingen Barns oppvekstkår fra 1977 vektlegges to historiske utgangspunkter som grunnlag for barnehagevirksomheten: Det sosiale, knyttet til at religiøse og humanitære organisasjoner fra midten av 1800tallet tok initiativ til og drev såkalte barneasyl for barn av mødre som selv måtte tjene til familiens livsopphold. Dernest det pedagogiske, knyttet til at «embetsstandens unge kvinner» som hadde oppholdt seg i utlandet, tok med seg barnehageideen hjem og startet opp barnehager for å gi barn i førskolealder et pedagogisk tilbud.9
Tidlig på 1950tallet fantes det totalt i overkant av 100 barnehager i landet. De ble av nasjonale myndigheter betraktet som del av sosialpolitikken, som institusjoner som skulle svare på et sosialpolitisk problem, skapt av at enkelte mødre måtte ha arbeid utenfor hjemmet (Gulbrandsen 2007, s. 51). Barnehager ble i praksis, i de første to tiårene etter krigen, betraktet som en type barnevernstiltak, et tiltak som skulle kom
pensere for at barn av ulike årsaker ikke kunne være hjemme hos mor. Dette var en tilnærming til barnehage som holdt seg til inn på 1970tallet. Poenget kan illustreres med resultater fra en undersøkelse foretatt blant ansatte i daginstitusjoner (Nafstad 1974). De ansatte ble blant annet spurt om hvor mange timer i daginstitusjon per dag de vurderte som «best» for førskolebarn i ulike aldre. Nær halvparten av førskolelærerne svarte at barn i alderen 1–2 år ikke bør være i daginstitusjon (0 timer). For 2–3åringer
9 St.meld. nr. 17 (19771978) Barns oppvekstkår, s. 35.
mente halvparten av førskolelærerne at 3–4 timer var best, mens det også for denne aldersgruppen var 20 prosent som svarte 0 timer. 4–5åringene mente halvparten av førskolelærerne at burde være i daginstitusjon 4 timer, mens i overkant av 20 prosent svarte 5 timer. Andelen som mente at 7–9 timer (dagens heldagstilbud) var best, var forsvinnende liten, i overkant av 1 prosent (Nafstad 1974). Det var med andre ord en utbredt oppfatning, også blant datidens førskolelærere, at de minste barna burde være hjemme – og at antallet timer i barnehage burde begrenses helt opp til skolestart.
Barnehage var først og fremst et kompenserende omsorgstiltak.
Det er, som vi skal se i kapittel 2, først det siste tiåret at barnehage i økende grad blir forstått som et første frivillig trinn i utdanningsløpet. Barnehagens formål er fortsatt både omsorg og utvikling, men vekten har forskjøvet seg i retning av utvikling. Dette har skjedd parallelt med økningen i andel barn i barnehage. Samtidig har barnehagen som institusjon endret karakter. Barnehagene var, fra utbyggingen startet, et svært desentralisert tiltak. Kvalitet og faglighet i tilbudet ble langt på vei definert i hver enkelt barnehage. Fra 1996, og etablering av den første rammeplanen for barnehagens innhold, har det vært en nasjonal plan for barnehagens innhold. Dagens rammeplan er fra 2006, men er under revisjon. Skolen har sin læreplan, barnehagen har sin rammeplan.
Rammeplanen angir likevel – som begrepet indikerer – først og fremst en ramme for virksomheten i den enkelte barnehage. Den gir større frihet til lokale myndigheter, barnehageeiere og til styrer og ansatte i den enkelte barnehage enn det læreplanen gjør.
Barnehager har også på eiersiden, helt fra starten av, skilt seg grunnleggende fra skoletilbudet. Innslaget av private eiere er stort. De private var i utgangspunktet i hovedsak frivillige organisasjoner og i noen grad enkeltpersoner, mens det i dag også er et innslag av kommersielle aktører som gir barnehagetilbud. Halvparten av landets barnehager drives i regi av private. Dette er foreninger, aksjeselskap, stiftelser, ansvar
lige selskap, andelslag, eneeierforetak og «annet». Aksjeselskap og andelslag er de to dominerende eieformene (Gulbrandsen & Eliassen 2013). Alle barnehager må følge barnehagelov og rammeplan, for øvrig har offentlige myndigheter ingen styringsrett over den private delen av barnehagetilbudet.
Barnehage er fortsatt et frivillig tilbud. Det er barnets foresatte som bestemmer om tilbudet skal tas i bruk. Men familier har altså, siden 2009, hatt rett til barnehageplass fra barnet er 1 år (dersom det er født før 1. september året før), og den egenandelen foreldre betaler for tilbudet, er redusert gjennom vedtaket om makspris, for tiden 2578 kroner per måned.10 I tillegg har familier med flere barn i førskolealder rett på søskenmoderasjon, og det er nasjonalt to ulike ordninger som skal sikre at familier med lav inntekt har mulighet til å benytte barnehagetilbudet: Familier som tjener under 478 000 kroner samlet per år, skal ikke betale mer enn 6 prosent av sin inntekt til barne
hage, og familier som tjener samlet under 405 000 kroner, kan søke om 20 timer gratis
10 http://www.udir.no/Barnehage/Regelverk/Foreldrebetaling/ (Lesedato 21.11.2015)
barnehage per uke.11 I tillegg har en rekke kommuner egne prismoderasjonsordninger for familier med lav inntekt.
Når det så gjelder barnehagenes størrelse, har det som redegjort for innledningsvis – etter at rett til barnehage ble vedtatt i 2009 – blitt etablert flere store enheter med helt opp mot 500 barn. Samtidig er en gjennomsnittlig barnehage fortsatt om lag 50 barn, fordelt på tre, eventuelt fire, avdelinger (Gulbrandsen & Eliassen 2013). De store barnehagene er fortsatt et unntak de fleste steder i landet. Men særlig i de store byene er de blitt stadig vanligere. Og spørsmålet er om og eventuelt hvordan dette påvirker kvaliteten på tilbudet.