Hva er pålitelige og relevante indikatorer for kvalitet i barnehager, slik dette kommer til uttrykk i politiske styringsdokumenter, nasjonalt og lokalt? Utgangspunktet for definisjoner av kvalitet er barnehagens formål og mandat – hva slags rolle den er ment å fylle som del av den norske velferdsstaten.
Formålet med barnehagevirksomheten ble formulert slik da barnehageloven ble vedtatt i 1975: «sikre barn gode utviklings og aktivitetsmuligheter i nær forståelse og samarbeid med barnets hjem».90 Det historiske utgangspunktet for formålsparagrafen var todelt. I de drøyt hundre årene barnehagevirksomhet hadde forekommet, hadde det primært vært et sosialpolitisk tiltak som skulle sikre at barn i familier der mor hadde lønnsarbeid fikk et tilbud om tilsyn og omsorg på dagtid. Men det hadde også, i regi av kvinner i embetsstanden, vært et pedagogisk tiltak som skulle forberede barn til skolestart. Gjennom formuleringene om utviklings og aktivitetsmuligheter ivaretok barnehageloven fra 1975 begge disse to historiske utgangspunktene. Målene var både å gi barn aktivitet og omsorg her og nå og å legge grunnlaget for videre utvikling.
Seinere revideringer av barnehageloven og etableringen av en rammeplan for barne
hagens innhold og oppgaver (i 1996) har gjort barnehagens dobbelte formål enda tyde
ligere. I dag heter det i barnehagelovens formålsparagraf at tilbudet skal bidra til omsorg og lek, læring og danning. Vektingen av de to formålene har imidlertid de siste ti årene blitt skjøvet i retning av læring og danning.91 Dette er en konsekvens av at barnehagene
90 St.meld. nr. 17 (197778) Barns oppvekstkår.
91 Barnehageloven § 1 – Formål.
etter 2005 har vært Kunnskapsdepartementets ansvar, og definert som en del av norsk utdanningspolitikk. Barnehagene skal være det første frivillige trinnet i utdanningsløpet og ivareta resultatorienterte politiske mål om utjevning og integrering. Barnehage er fortsatt et frivillig tilbud som foreldre avgjør om de vil benytte, men det har fra 2009 vært rett til barnehageplass fra ettårsalder, maksimalpris for en barnehageplass og en rekke ordninger som skal sikre at familier med liten inntekt har økonomisk rom for å benytte barnehagetilbudet. Barnehage har gått fra å være et sosialpolitisk tiltak, via å være et omsorgstilbud et lite mindretall var innom før skolestart, til å bli et nesten universelt tiltak, et første frivillig steg i utdanningsløpet.
Diskusjoner om kvalitet bygger på det doble formålet med barnehagevirksomheten.
Det opereres i barnehagesektor og i barnehageforskning med et helt knippe ulike kva
litetstilnærminger. Barnehagen skal ha prosesskvalitet – det vil si kvalitet i relasjonene mellom ansatte og barn, slik at barn ses, ivaretas, gis omsorg, trygghet og rom for lek her og nå. Men barnehagen skal også ha kvalitet i resultater – ved å lære barna ferdigheter, både sosiale, praktiske og kunnskapsbaserte. Barnehagen skal bidra til læring, danning og utvikling over tid. Barn har rett til barnehageplass, men det er et frivillig tilbud ba
sert på «samarbeid og forståelse med hjemmet».92 Derfor må det også være kvalitet i samarbeidet med foreldrene, og tilbudet må være tilgjengelig for alle – det vi har kalt likeverdskvalitet. Endelig er kvalitet også et spørsmål om strukturelle forhold; antallet ansatte, kompetansekrav til ansatte, barnehagebyggets og uteområdenes beskaffenhet, barnehagens organisering og størrelse.
Slike strukturelle faktorer legger rammer for barnehagens evne til å skape kvalitet i relasjoner, resultater og foreldresamarbeid, og samtidig påvirkes strukturelle forhold av det barnehagen legger vekt på: En barnehage som vektlegger barnas resultater i form av språkkunnskap vil for eksempel antakelig bestrebe seg på å rekruttere ansatte med kompetanse om barns språkutvikling. De ulike formene for kvalitet påvirker hverandre gjensidig.
I dette prosjektet handler det om den strukturelle faktoren barnehagers størrelse og hvordan denne påvirker mulighetene til å skape god kvalitet i relasjoner, resultater og et likeverdig tilbud. Den gjensidige sammenhengen mellom de ulike kvalitetsmålene gjør at kvalitet i barnehage vanskelig kan eller bør gjøres til et spørsmål om å velge mellom ulike kvalitetsindikatorer og tilnærminger. Det er snarere et spørsmål om å utforske hvordan de henger sammen og påvirker hverandre.
Men så avhenger spørsmålet om kvalitet i barnehagen også av hvordan man kvan
tifiserer, kategoriserer og måler. Kvalitetsdiskusjoner i barnehagene er ofte like mye målediskusjoner, en diskusjon om hva slags målebånd som bør benyttes, som diskusjo
ner om hva som er kvalitet. I nasjonale styringsdokumenter strever man for eksempel med hvordan man skal forholde seg til det doble formålet om omsorg og lek/læring
92 Barnehageloven § 1 – Formål.
og danning, når det skal utvikles kvalitetsindikatorer. Hvordan skal man finne ut om det er kvalitet i relasjonene? Å måle ferdighetsinnlæring er tilsynelatende enklere.
Men det er også en diskusjon om hvordan og om dette i det hele tatt bør gjøres. Når det for eksempel gjelder barns språkferdigheter er argumentene for å gjennomføre språktester at dette kan avdekke språkproblemer, også de som ikke umiddelbart er framtredende gjennom lek og aktiviteter. Mens argumenter mot er at dette bidrar til å fokusere på det de enkelte barn ikke kan, framfor å prioritere deres ferdigheter (se f.eks.
Pettersvold & Østrem 2012). Dermed tenderer tilnærmingen til barnehagers arbeid med språk til å være enten eksplisitt fokusert på enkeltbarns språkferdigheter – slik vi blant annet har funnet i Oslo kommunes styringsdokumenter fra de siste årene, eller å ta utgangspunkt i etableringen av gode språkmiljøer i barnehager – slik vi kan finne i Stavanger kommunes styringsdokumenter. Det vil si en tilnærming til språk som er enten resultat eller prosessorientert.
Resultatene av diskusjoner om hvordan måle kvalitet i relasjoner og resultater, er at strukturelle faktorer, som er enklest å måle, gis stor oppmerksomhet. Et eksempel er den eneste stortingsmeldingen som eksplisitt tar for seg kvalitet i barnehagen93. Her presenteres en hel rekke indikatorer der det innhentes data og gjøres kartlegginger for å fastslå om man når barnehagens mål. Indikatorene er femten i tallet, og fjorten av dem handler om strukturkvalitet. Dette er indikatorer som for eksempel gir et bilde av de ansattes utdanning, andel menn, hvor stort leke og oppholdsarealet for de un
der 3 år barnehagen har, og hvilke rutiner barnehagen har for samarbeid med andre deler av kommunens virksomhet. Alt sammen er viktige forhold, og alt sammen er ting som man må anta at påvirker kvalitet i relasjoner, kvalitet i resultater og kvalitet i foreldresamarbeidet – men nøyaktig hvordan er ikke så enkelt å si. Den siste av de femten kvalitetsindikatorene skiller seg fra de øvrige: «Foreldres tilfredshet med bar
nehagetilbudet», det vil si brukerundersøkelsene.
Målebåndet som i praksis ofte benyttes når vi skal ha svar på om barn har det bra i barnehagen, om barnehagen når sine mål, er altså kvalitetsindikatorer konsentrert om én av barnehagens kvalitetstilnærminger; strukturkvaliteten. I tillegg kommer brukerundersøkelser blant foreldre. Brukerundersøkelser benyttes for å undersøke like
verdskvalitet, hvor fornøyde foreldre er med det individuelle samarbeidet med barne
hagen om eget barn, og med det kollektive samarbeidet foreldre som gruppe har med barnehagen gjennom foreldreutvalg og samarbeidsutvalg. Men brukerundersøkelser benyttes også, som vi har sett i de store byene, for å få foreldres syn på barnehagens evne til å nå kvalitetsmål både når det gjelder relasjoner, resultater og strukturelle forhold.
Innvendingen mot å gjøre brukerundersøkelser til et sentralt, og ofte den eneste målestokken for om kvalitet nås, er flere. Det er påvist at foreldre som regel tilkjennegir svært stor tilfredshet med barnehagetilbudet. Spørsmålet er da hvordan man skal tolke
93 St.meld. nr. 41 (20082009) Kvalitet i barnehagen.
dette; Om norske barnehager ganske enkelt er gjennomgående svært bra, eller om det er slik at foreldre – siden de frivillig leverer sitt barn i barnehagen hver morgen – i en viss forstand må være tilfredse med tilbudet. I tillegg stilles det spørsmål ved hva foreldre vektlegger; er det sikkert at de er opptatt av de samme målene for barnehage
virksomheten som er fastlagt i barnehagelov og utdypet i rammeplan? Hvis ikke, hva er i så fall målene de tar utgangspunkt i når de vurderer den barnehagen de benytter og tilkjennegir grad av tilfredshet med? Et det ikke snakk om subjektivt satte mål og subjektive vurderinger? Definitivt. Brukerundersøkelser kan vanskelig bli annet enn subjektive. Den enkelte definerer selv hva de skal vektlegge og har egne kriterier for å bedømme måloppnåelse. Når foreldre vurderer barnehagetilbudet, definerer de i en viss forstand både mål og målebånd selv.
Da vi skulle undersøke sammenhengen mellom barnehagers størrelse og kvalitet, valgte vi å basere oss på slike subjektive målestokker – rett og slett fordi oppmerksomhet om kvalitet i relasjoner, kvalitet i resultater og likeverdskvalitet krever det. Vi har spurt foreldre, og foreldre har svart ut fra sitt perspektiv. Det er et perspektiv basert på at de som foreldre har tatt en avgjørelse om at barnet skal i barnehage og at de (i alle fall et stykke på vei) selv har valgt barnehage. Det er et utenfra, et bruker og etterspørsels
perspektiv basert på det de ser av barnehagen når de leverer, når de henter og gjennom foreldresamtaler og møter. Men så er det også i en viss forstand et innenfraperspektiv, fordi de er nær sitt eget barn og ser dets reaksjoner – både hva gjelder tilfredshet og misnøye. Foreldre representerer ett mulig perspektiv på barnehagen, men vi har også spurt andre aktører om hva som er viktig og hvor fornøyde de er. Vi har spurt barna. De ser og opplever barnehagen fra innsiden, fra maurens perspektiv, fra et utkikkspunkt der den store oversikten mangler. Men når foreldres og barns perspektiver kombineres, blir bildet av hva brukerne mener så komplett som det kan bli. Så har vi også spurt styrere og ansatte i store barnehager om hvor fornøyde de er. Deres perspektiv er innenfra, men på et helt annet ståsted enn barnets. Styrere og ansatte er de ansvarlige på stedet – det er de som skal skape kvalitet. De kjenner barnehagelov og rammeplan. De kjenner de offisielle målene, og mange har fagkunnskap om hvordan de kan nås. Likevel blir også deres vurderinger subjektive, siden vi har bedt dem vurdere noe de selv er gitt et ansvar for. Til sammen har vi altså ulike perspektiver fra innsiden og utsiden av barnehagen.
Og til sammen utfyller de subjektive perspektivene hverandre.
Vi konstruerte for spørreundersøkelsene blant foreldre og ansatte
• en indikator for prosesskvalitet basert på kjennetegn ved ansattebarnrelasjoner av god kvalitet,
• en indikator for resultatkvalitet basert på utvikling av sosiale, praktiske og kunn
skapsbaserte ferdigheter,
• en indikator for likeverdskvalitet basert på økonomisk mulighet til å benytte barne
hagetilbudet, informasjon til foreldre, samt individuelt og gruppebasert samarbeid mellom foreldre og barnehage, og
• en indikator for strukturkvalitet basert på tilstedeværelse og kompetanse blant ansatte, samt byggets beskaffenhet.
Vi ba så brukere av tilbudet og de som skaper det om å vektlegge hvor viktig de ulike typene kvalitet er, og om egen barnehage lykkes i å skape kvalitet. Slik får vi et todelt kvalitetsmål som både forteller hva som prioriteres, om egen barnehage når prioriterte mål og hvordan barnehagens størrelse påvirker kvalitetsvurderinger og tilfredshet.