Fra fattigforsorg til sosialhjelp

4.1. Innledning

I dette kapittelet skal jeg se nærmere på hvordan jobben som sosialleder er historisk og formelt konstruert, og gjennom det besvare delspørsmål 1.

Sosiallederjobben kan historisk betraktes i lys av to løp. Det ene dreier seg om

utviklingen av fattigvesenet eller fattigforsorgen i Norge, det andre om utviklingen av faget sosialt arbeid. Jeg starter kapittelet med en kort gjennomgang av historien til fattigforsorgen og sosialt arbeid. I andre del av kapittelet går jeg gjennom de viktigste formelle reguleringene som styrer sosialledernes adferd. Gjennomgangen i dette kapittelet skal gi en forståelse av sosiallederjobben og vise at det ligger historiske og formelle føringer på dagens

sosiallederpraksis, og at disse styrer og regulerer jobben med ulik styrke.

4.2. Sosiallederjobben som historisk konstruksjon

I symbolsk interaksjonisme legges det vekt på, som det går fram i kapittel 3, at den ”objektive virkeligheten” er et historisk produkt, vokst fram over tid gjennom mange aktørers handlinger og beslutninger. Disse ”fikserte repeterende handlingsmønstrene”, eller objektiviseringen som Berger og Luckman (1992) kaller det, danner ”en realitet for andre enn de som inngår i

relasjonen”, og blir det vi kaller for institusjoner. Sosialtjenesten og sosiallederjobben er slike institusjoner. Det eksisterer ikke noe litteratur om sosiallederen som historisk fenomen, men jeg prøver i dette kapittelet å synliggjøre hvordan sosiallederjobben har vokst fram på bakgrunn av den moderniserte fattigforsorgen og utviklingen av faget sosialt arbeid.

4.2.1. Fra fattigforsorg til sosialhjelp

”Bekjempelse av fattigdom og sosial ulikhet er den grunnleggende ideen og begrunnelsen for velferdsstaten” skriver Fafo i sin rapport om fattigdom (Fløtten, Dahl, Grønningsæter 2001:

3). De eldste sosialpolitiske reglene vi kjenner til er Gulatingsloven fra omkring 1100-tallet,som inneholdt regler om omsorg for de fattige Magnus Lagabøters Landslov fra 1274 inneholder kimen til legdsystemet:

Hver bonde skulle ha plikt til å huse og fø fattige som ble ført til gards, og senere føre dem til neste gard. Hvis den fattige døde p.g.a. dårlig stell, skulle bonden yte full bot til de etterlatte (Nagel 1991: 11).

Det ble på 1200 tallet opprettet institusjoner for fattige, mens gjennombruddet for fattigforsorgen, skriver Nagel:

(…) kom på 1700-tallet, da folketallet økte sterkt, samtidig som ressursfordelingen ble stadig skjevere. I tiden 1741-1790 lot den eneveldige kongemakten utferdige detaljerte forordninger om fattigvesenet for hvert av de fire norske stiftene (Nagel 1991: 11).

Organiseringen av fattigvesenet var slik at det øverste tilsynet lå hos stiftsdireksjonen, mens fattigforstandere og stodderfogder hadde det praktiske oppsynet med de fattige. I hvert

prestegjeld ble det opprettet en fattigkommisjon med bl.a sognepresten og lensmannen (Nagel 1991: 11-12).

I 1837 ble det kommunale selvstyre formalisert gjennom formannskapslovene, og fattigloven av 1845, som gjaldt for hele landet, slo fast at fattigstellet skulle være kommunalt og en av to hovedpilarer i det kommunale selvstyret. Den andre var skolestellet. Utviklingen av fattigvesenet var ikke likt i hele landet, særlig bykommunene var aktive i å ta initiativ til ulike ordninger. Her var også velferdsproblemene størst. Anne-Lise Seip skriver i en artikkel at:

(…) en stor kommune som Kristiania hadde lønnede fattigfunksjonærer og foretok sosialundersøkelse av fattigforholdene i byen, utført av Eilert Sundt

(Seip 1991: 26).

De store byene innførte ulike trygdeordninger, som førte til at antallet som var avhengig av fattigvesenet ble redusert.

I 1900 kom ny fattiglov. I § 1 i loven het det at ”enhver, som savner midler til livsopphold (…) tilståes fornøden bistand av det offentlige fattigvesen”. Likheten med formuleringene i dagens sosialtjenestelov er slående. I en artikkel om fattigvesenet i Oslo beskrives det hvordan en person som ønsket fattighjelp måtte gå fram:

Søknad om hjelp besto i personlig fremmøte på fattigforstanderens kontor, der man la fram de attester forstanderen ba om. Etter hvert ble det obligatorisk med skriftlig søknad på et spesielt skjema. Søknaden gikk gjennom tre instanser:

tilsynsutvalget i kretsene, understøttelsesutvalget og fattigvesenets inspektør (Ibsen 1991: 132).

Kommunene vokste. I 1920 sysselsatte de halvparten av alle som var ansatt i offentlig sektor, og både inntekter og gjeld hadde steget. I perioden fram mot andre verdenskrig og i den ekspansive sosialpolitiske perioden etter denne, skjedde det en reduksjon av antallet som var avhengig av økonomisk hjelp. Det ble nå ”vedtatt en rekke lover som innebar økonomisk trygghet for en rekke grupper arbeidstakere ved ulykke, arbeidsløshet eller sykdom” (Kokkinn 1998: 48). Trygdesystemet ble gradvis utvidet og fanget opp stadig nye grupper.

I 1964 fikk vi en modernisering av lovgivningen ved at Lov om sosial omsorg avløste fattigloven fra 1900. Loven ble hilst velkommen, ”en merkedag i vår sosialpolitiske historie”,

uttalte for eksempel Werna Gerhardsen, formann i Sosialstyret i Oslo (Berg 1991: 142). Det var stor tro på at den nye loven ville virke mindre nedverdigende for brukerne enn den gamle.

Ved siden av mulighetene for økonomisk hjelp, la loven også opp til individuell sosial behandling, utført av utdannede sosialarbeidere. Den nye loven var en del av utviklingen av velferdsstaten, og:

(…) det ble lenge tatt for gitt at bare den moderne sosialdemokratiske velferdsstaten modnet tilstrekkelig, ville problemer knytta til fattigdom og sosial nød bli borte så og si av seg selv (Fløtten, Dahl, Grønningsæter 2001: 3).

Trenden fra 1945 til 1965 var da også at ”antallet mottakere av fattig- og forsorgshjelp hadde gått jevnt nedover” (Terum 2003: 23), og forventningene var at dette ville fortsette. Men slik gikk det ikke. ” Det viste seg raskt at mange fortsatt hadde behov for økonomisk støtte for å overvinne en vanskelig livssituasjon” (Terum 2003: 23), og det ble liten tid til å drive

”individuelle sosial behandling”, slik den nye loven la opp til. I en artikkel skriver Berg at:

(…) bare fem-seks år etter at Lov om sosial omsorg var vedtatt, hadde tiljublingen snudd seg til skuffelse (….) I Oslo ble det klaget over at de ansatte var nedsyltet i rene kontortekniske beregninger, og ikke fikk tid til klientbehandling. Politikere og fagfolk i sosialomsorgen var frustrert (Berg 1991: 147).

Da Lov om sosiale tjenester, kom i 1994 var antallet fattige på sitt høyeste og de samlede utgiftene hadde sitt ”toppår” i 1995, med knapt 4,5 milliarder kroner. Etter det har utgiftene gått noe tilbake. Figuren under viser veksten i fattige (sosialhjelpstilfeller) fra 1966 fram til 2000.

Figur 4.1: Vekst i sosialhjelpstilfeller 1966-2000

200 000

175 000

150 000

125 000

100 000

75 000 50 000 25 000 0

1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2000 (Kilde: Terum 2003:24)

Det er samtidig viktig å understreke at selv om sosialhjelpsutgiftene økte, så har hele tiden sosialhjelpen spilt ”en relativt marginal rolle i det totale offentlige stønadssystemet” (Terum 2003: 66), grunnet utbyggingen av trygdesystem.

I dag snakkes det ikke om absolutt, men i stedet om relativ fattigdom. Regjeringen skriver i stortingsmelding nr. 6 (2002-2003), tiltaksplan mot fattigdom, kapittel 3.1 at med fattigdom forstås personer som:

(…) har så lav inntekt, eventuelt i kombinasjon med høye nødvendige utgifter i forbindelse med sykdom, funksjonshemming mv., at de over lengre tid ikke får dekket grunnleggende velferdsbehov. I tiltaksplanen legges til grunn lavinntekt, målt ved 50 prosent av medianinntekten, som varer i tre år som en hovedindikator på fattigdom (….)

Og videre:

Om lag 2,7 prosent av befolkningen hadde i 2000 en inntekt under halv- parten av medianinntekten. Dette tilsvarer om lag 121 500 personer. Målt i treårsperioden 1997-1999 var det 2,3 prosent av befolkningen som hadde en samlet treårsinntekt under halvparten av medianinntekten. Dette tilsvarer omtrent 90.000 personer

FAFO beskriver i en rapport fire fattigdomsbegrep: inntektsfattigdom, boligfattigdom, forbruksfattigdom og subjektiv opplevd fattigdom (Fløtten, Dahl, Grønningsæter

2001:10-14), og jeg henviser til rapporten for nærmer omtale. Vi ser at fattigdomsbegrepet ikke lenger bare symboliserer én tilstand, men har et mer variert og nyansert innhold.

Sosialtjenesten er en del av fattigvesenets historie. En komparativ studie av

sosialhjelpen i Sverige, Tyskland, Storbritannia og Norge viser at sosialhjelpen i Tyskland og Norge har flest fellestrekk med den gamle fattighjelpen (Stjernø i Terum 2003:65).