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Ambiente e Desenvolvimento (Comissão Brundtland), capturou um sentimento crescente da necessidade de uma nova concepção de desenvolvimento, que passava por aspectos relacionados às externalidades desconsideradas logo após a Segunda Guerra Mundial, à distribuição dos custos e benefícios entre países desenvolvidos e em desenvolvimento e entre esta geração e aquela que ainda está por vir (HODGE; HARDI; BELL, 1999). Assim, a idéia de desenvolvimento

sustentável, desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazer suas próprias necessidades surgiu e rapidamente ganhou repercussão. (WCED, 1987 apud HODGE; HARDI; BELL, 1999).

“O termo desenvovimento sustentável pode ser visto como palavra-chave dessa época e existem para ele numerosas definições” (BELLEN, 2006, p. 24). Ainda assim ou devido à isso, não se sabe exatamente o que o conceito significa. Böhm e Brei (2008), inclusive, afirmam que na sua concepção o discurso do desenvolvimento sustentável é ‘empty signifier’ (BOHM; BREI, 2008, p. 341), o que significa que pode ser preenchido em uma variedade de “caminhos diferentes”. Argumentam os autores, seguindo o trabalho de Laclau (1985) e Mouffe (2001), que significados vazios, como o de ‘desenvolvimento’ são preenchidos por discursos que pretendem hegemonizar um campo de discurso particular (BÖHM; BREI, 2008).

“As duas definições comumente mais conhecidas citadas e aceitas são a do Relatório Brundtland WCED de 1987 e a do documento conhecido como Agenda 21” (BELLEN, 2006, p. 24). A definição do Relatório Brundtland possui dois conceitos fundamentais: a necessidade, referindo-se especificamente às necessidades dos países subdesenvolvidos e a ideia de limites, determinados pela tecnologia e organização social para atender às necessidades do presente e do futuro. (BELLEN, 2006).

Em relação aos limites, Boff (2012) diz que as duas pressuposições dos tempos modernos se mostraram irreais: a primeira relacionada aos recursos naturais, que seriam infinitos; já se sabe que não o são. E a segunda, de que seria possível infinitamente seguir em direção ao futuro, pois o progresso não tem limites. Mais uma ilusão: se o padrão de consumo dos países desenvolvidos fosse universalizado para todos os outros países, seriam necessários vários planetas Terra. “Os dois infinitos foram e são, portanto, falácias que moveram mentes e corações por muitas gerações e nos conduziram à atual crise ambiental” (BOFF, 2012, p. 42).

A segunda definição mais bem aceita atualmente é todo o documento denominado Agenda 21, um plano de ação com 40 capítulos, produzido a partir da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro em 1992 (BELLEN, 2006).

Segundo Leis (2004), a literatura que surgiu em torno do conceito de desenvolvimento sustentável possibilita deduzir que grande parte das interpretações derivadas desse conceito se dá em função da

tensão introduzida pela ética no campo da economia e da política. O conjunto de medidas que o relatório Brundtland reivindica (limitação do crescimento populacional, garantia de alimentação em longo prazo, preservação da biodiversidade e dos ecossistemas, diminuição do consumo de energia e desenvolvimento de tecnologias de fontes renováveis, crescimento econômico nos países industrializados ecologicamente equilibrados, controle da urbanização selvagem, satisfação de necessidades básicas para todos os seres humanos, etc.) obrigaria a revisar em profundidade os valores e as práticas tradicionais das atuais instituições políticas e econômicas nacionais e internacionais. Mas isso o relatório não conseguiu articular (LEIS, 2004).

Rattner (1999), por sua vez afirma que muitas ONGs, atuando de forma crítica em relação à definição oficial de desenvolvimento dos governos e agências internacionais, entendem sustentabilidade como a mola mestra de um processo de desenvolvimento focado nas pessoas e que poderia se tornar o fator transformador das instituições sociais, dos padrões de comportamento e dos valores dominantes.

Porém, continua Rattner (1999), a falta de um conceito mais preciso de sustentabilidade demonstra a ausência de um quadro referencial teórico que conseguisse relacionar de modo sistemático as diferentes contribuições dos discursos e campos de conhecimentos específicos. Esta situação acaba por revelar a indecisão das elites em atuar de modo planejado e coerente e aceitar que o atual modelo de desenvolvimento não pode ser perpetuado.

O modelo-padrão de desenvolvimento sustentável mais utilizado nas empresas e nos discursos oficiais “economicamente viável, socialmente equitativo e ecologicamente sustentável”, não conduz ao estabelecimento de metas e valores derivados das teorias sobre progresso técnico e produtividade com a proteção e conservação dos recursos naturais e do meio ambiente. “Com relação à reivindicação de equidade intra e inter-gerações e redução de disparidades nos níveis nacional e internacional, a fórmula é ainda menos satisfatória” (RATTNER, 1999).

Bellen (2006) considera que a existência de diversas definições de desenvolvimento sustentável talvez seja decorrência do fato de existirem diferentes concepções ambientalistas. Porém, continua o autor, essa variedade de concepções prejudica a implementação e a avaliação dos processos do desenvolvimento sustentável. Portanto, há a necessidade de definição concreta do conceito, examinando o seu

significado de maneira crítica e analisando-se as diferentes dimensões que alcança.

Leis (2004) afirma que para um melhor entendimento do conceito de desenvolvimento sustentável, é necessária a compreensão das várias dimensões da análise científica que a ele se referem. Para o autor, estas dimensões são basicamente três: ambiental, social e econômica.

Para Sachs (1993), a sustentabilidade é um conceito dinâmico relacionado a um processo de mudança. Na sua concepção, o conceito de desenvolvimento sustentável apresenta cinco dimensões: sustentabilidades social, econômica, ecológica, geográfica e cultural.

A presente pesquisa concentra-se no estudo da sustentabilidade sob a perspectiva dos indicadores ambientais, embora se admita que a sustentabilidade é alcançada a partir de suas várias dimensões.

A sustentabilidade econômica do desenvolvimento é definida como crescimento econômico contínuo sobre bases não predatórias, tanto para garantir a riqueza como para eliminar a pobreza (causa importante da degradação ambiental) e fazer os investimentos que permitiram uma mudança do modelo produtivo para tecnologias mais sofisticadas e apropriadas (LEIS, 2004).

A sustentabilidade econômica do desenvolvimento é definida como crescimento econômico contínuo sobre bases não predatórias, tanto para garantir a riqueza como para eliminar a pobreza (causa importante da degradação ambiental) e fazer os investimentos que permitiram uma mudança do modelo produtivo para tecnologias mais sofisticadas e apropriadas (LEIS, 2004).

Já a sustentabilidade social refere-se à qualidade de vida das populações. Como apontam alguns autores, apesar de se tratar de uma dimensão objetiva, a ideia de desenvolvimento humano obriga ao esclarecimento de fundamentos éticos. Implica definir valores (saúde física e mental, educação, amadurecimento do indivíduo, satisfação de necessidades espirituais e culturais, etc.) e um bom desenvolvimento humano não é definido pela abundância de bens.

Para Sachs (1997 apud BELLEN, 2006, p. 37), a sustentabilidade social está relacionada a um processo de desenvolvimento que conduza a um crescimento estável, com distribuição igualitária de renda, gerando a diminuição das diferenças entre os níveis na sociedade e a melhoria das condições de vida das populações.

Segundo Leis (2004) a sustentabilidade ambiental diz respeito à base física do processo produtivo e da vida social, direcionando tanto

para a conservação dos recursos naturais, como para a proteção dos ecossistemas naturais, conservando suas condições paisagísticas, assim como sua capacidade para processar o impacto das agressões.

Quanto à sustentabilidade geográfica, “pode ser alcançada por meio de uma melhor distribuição dos assentamentos humanos e das atividades econômicas” (BELLEN, 2006, p. 37).

Finalmente, a sustentabilidade cultural, “a mais difícil de ser concretizada segundo Sachs (1997), está relacionada ao caminho da modernização sem o rompimento da identidade cultural dentro de contextos espaciais específicos” (BELLEN, 2006, p. 38).

Apesar da falta de consenso sobre o conceito de desenvolvimento sustentável, há um “quase-consenso” sobre a necessidade de tradução de conceitos tão abrangentes em propostas práticas (SACHS, 1998; BELLEN, 2006; CAMARGO; UGAYA; AGUDELO, 2003). Necessita-se que o desenvolvimento atual e as tendências futuras possam ser mensurados através de ferramentas confiáveis, para que os tomadores de decisões e a população possam saber onde devem ser concentrados os esforços. O estabelecimento de princípios comuns para mensuração da sustentabilidade é fundamental (CAMARGOS, 2012).

No item a seguir, essa necessidade de mensuração da sustentabilidade é abordada através da discussão sobre o conceito de indicadores genericamente falando, indicadores de sustentabilidade especificamente, quais as necessidades de se desenvolver indicadores relacionados ao desenvolvimento sustentável e as suas vantagens e limitações (BELLEN, 2006).

2.3 INDICADORES

De acordo com Hammond et. al. (1995), o termo indicador é originário do latim indicare, que significa descobrir, apontar, anunciar, estimar. Segundo Gallopin (1996), obviamente este conceito se refere à função ou propósito do indicador, mas não define a sua natureza.

Gallopin (1996) afirma que diferentes autores definem o termo indicador de maneiras diferentes e que isso não acontece apenas em relação a questões ambientais, mas é reflexo de contradições e ambigüidades relacionadas ao significado fundamental do conceito de indicador.

Corroborando com Gallopin (1996), Meadows (1998) diz que indicadores são difíceis de definir. São baseados em modelos incertos,

sua seleção e uso apresentam “armadilhas”, transmitem diferentes mensagens para diferentes mentes, mas as dificuldades que apresentam não significam que não devem ser usados. Para Meadows (1998), não há escolha, o mundo é muito complexo para lidarmos com todas as informações disponíveis, portanto, precisamos de um conjunto de indicadores que nos permita compreendê-lo.

Segundo Hammond et al. (1995), os indicadores transmitem informações sobre a evolução em direção a objetivos sociais, tais como desenvolvimento sustentável, mas o seu propósito pode ser bem mais simples como, por exemplo, a indicação de hora através dos ponteiros de um relógio. Um indicador, de modo geral, pode ser entendido como um elemento que torna mais visível uma tendência ou fenômeno, que não seja imediatamente identificável.

Gallopin (1996), citando trabalhos de Chevalier et al. (1992), Mc Queen e Noak (1988), Organization for Economic Cooperation and

Development (OECD) (1993) e Holling (1978) respectivamente,

explicam que algumas definições específicas de indicadores na literatura incluem: ‘uma variável hipoteticamente associada à variável estudada, a qual, isoladamente não pode ser diretamente observada’; ‘uma medida que resume informações relevantes sobre um fenômeno específico’; ‘um parâmetro ou valores derivados de parâmetros, os quais apontam para/providenciam informações sobre/descrevem o estado de um fenômeno/ambiente/área com um significado direcionado a um valor de parâmetro’ (sendo que, neste caso, parâmetro é definido como uma propriedade a ser medida ou observada); ‘uma medida de comportamento de um sistema em termos de significado e atributos perceptíveis’.

Além dessas, Gallopin (1996) faz referência a um amplo levantamento em publicações sobre indicadores ambientais demonstrando mais significados associados ao conceito. Um indicador pode ser definido como variável, parâmetro, medida, medida estatística, valor, instrumento de medida, fração, índice, subíndice, quantidade, modelo empírico da realidade, um sinal, entre outros (GALLOPIN, 1996).

Parte da confusão e contradições pode ser atribuída ao uso do mesmo termo para explicar coisas diferentes nas diferentes disciplinas. Como exemplo, afirma que na matemática o termo ‘variável’ usualmente se refere a algum atributo de interesse o qual assume diferentes valores, enquanto nas profissões relacionadas ao ambiente a palavra parâmetro é usada para substituir a expressão ‘variável ambiental’. (GALLOPIN, 1996).

Meadows (1998) afirma que os indicadores são usados por todos nós, de maneira intuitiva, para que sejamos capazes de monitorar e controlar sistemas complexos com os quais nos preocupamos. Os indicadores são parte importante do fluxo de informações que utilizamos para entender o mundo, tomar decisões e planejar nossas ações. Os indicadores são reflexos dos nossos valores, mas também são responsáveis pela criação destes: medimos o que nos é importante e nos importamos com o que medimos.

Para Meadows (1998) os indicadores podem ser ferramentas de mudança, aprendizado e propaganda. Sua presença, ausência ou proeminência afeta comportamentos. Isto os torna tão importantes quanto perigosos, pois estão situados no centro do processo de tomada de decisões. Ações são tomadas dependendo da discrepância entre o estado desejado ou objetivo e o estado percebido do sistema. O estado percebido do sistema trata-se de um indicador, passível de erros. Pode ter sido inadequadamente medido ou avaliado e as decisões tomadas com base naquele indicador serão ineficazes.

Algumas armadilhas no processo de escolha e uso dos indicadores são destacadas por Meadows (1998), como a utilização de um excessivo nível de agregação de dados, o que pode tornar a informação indecifrável; a medição do que é mensurável, ao invés do que é importante; as conclusões baseadas em relações falsas; as falsificações deliberadas; o desvio da atenção para os indicadores em prejuízo da experiência direta; excesso de confiança nos indicadores; perda da noção de que os indicadores não são o sistema real.

“A escolha dos indicadores é uma determinante crítica para o comportamento de um sistema” (MEADOWS, p. 5, 1998).

Para Ness et al. (2007), indicadores são medidas simples, na maioria das vezes quantitativas, que representam uma situação de desenvolvimento econômico, social e ou ambiental de uma região definida, muitas vezes em termos nacionais. Harger e Meyer (1996 apud NESS, 2007), sugere que os indicadores devem possuir características como a simplicidade, um amplo escopo, a possibilidade de quantificação, de identificação e determinação de tendências e, por fim, sensibilidade à mudança.

Segundo Meadows (1998), bons indicadores devem: possuir valores e conteúdos claros, possuir um nível adequado de agregação, ser politicamente relevantes, ser factíveis, possuir escala apropriada, ser democráticos e participatórios, incluir o que as pessoas não conseguem medir por contra própria, ser hierárquicos, estar em uma unidade física,

prover informações a tempo para que possam ser tomadas decisões, e experimentais (capazes de incorporar aprendizado).

Coral (2002, p.159) alerta para a importância do aspecto da simplicidade de um indicador, já que o custo para sua obtenção pode inviabilizar a sua operacionalização.

Januzzi (2006 apud CARVALHO; BARCELLOS, 2010), apresentam um resumo das propriedades desejáveis de um indicador afirmando que um “um bom indicador é aquele em que você pode confiar, é útil e não é muito caro” (CARVALHO; BARCELLOS, p. 104, 2010).Um indicador precisa abordar um tópico relevante, ter validade, ter uma boa cobertura estatística, ser sensível às mudanças do objeto de estudo, ser específico para aquele objeto, ser de fácil entendimento para o público especializado e para o público em geral, ser atualizado de tempos em tempos, ser desagregável nas suas partes e ter uma série histórica.

Tunstall (1994, apud BELLEN, 2006) define os indicadores a partir de suas funções, que são: avaliar as condições e tendências; comparar lugares e situações; avaliar as condições e tendências em relação aos objetivos e metas; fornecer informações de alerta e antecipar futuras condições e tendências.

Hammond et al. (1995) destaca que os indicadores possuem duas características que os definem: os indicadores quantificam a informação para facilitar a sua compreensão; e os indicadores simplificam a informação relativa a fenômenos complexos para melhorar a comunicação.

Para Hammond et al (1995), embora muitas vezes os indicadores sejam apresentados na forma gráfica ou estatística, não se confundem com os dados primários. A figura 1 apresenta a relação entre dados primários e indicadores, no que é denominada pirâmide de informações (HAMMOND et al., 1995).

Figura 1 – Pirâmide de Informações

Fonte: Hammond et al. (1995).

Hammond et al. (1995) explica que de fato, os indicadores e índices agregados no topo da pirâmide têm por base os dados primários, derivados do monitoramento e análise dos dados. Os indicadores representam um modelo empírico da realidade e não a própria realidade, mas eles precisam ser analiticamente legítimos e construídos conforme uma metodologia coerente de mensuração.

A partir da constatação de que o termo indicador é definido de diferentes formas pelos diversos autores, percebeu-se a necessidade da elaboração de uma definição mais rigorosa e específica de indicador no que se refere à temática do desenvolvimento sustentável. Essa será a discussão do item a seguir.