Nos anos 90 a Comissão Europeia editou livros verdes sobre ambiente urbano e sobre os impactos dos transportes no ambiente: Green Paper on the Urban Environment (CE, 1990) e Green Paper on the Impact of Transport on the Environment (CE, 1992) 39 (Costa, 2007). No final dessa década a publicação do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC, 1999) e o estabelecimento consequente da Rede Europeia de Observação do Ordenamento do Território (ESPON) contribuíram para chamar a atenção para a necessidade de formulação de políticas públicas mais preocupadas com as questões espaciais. O EDEC foi muito importante para a construção de referenciais técnicos e de acção comuns no domínio do ordenamento do território ao nível da União Europeia, com a generalização da elaboração de estratégias territoriais subnacionais e a valorização da participação em iniciativas de cooperação de base territorial (Ferrão, 2010).
Em 2001 foi editado o livro branco sobre a política europeia de transportes e em 2006 a respectiva revisão intercalar. O livro branco incide sobretudo sobre a regulação da concorrência, a necessidade de investimento na intermodalidade e da resolução dos problemas de congestionamento, entre outras matérias (CE, 2001). São preocupações com o desenvolvimento económico do espaço europeu e especificamente questões financeiras e sobre a qualidade do ambiente urbano e com o bem-estar dos passageiros que figuram como princípios orientadores destes documentos.
Posteriormente publica-se o livro verde sobre uma nova cultura de mobilidade urbana. O protagonismo temático da sustentabilidade ecológica surge na sequência de um contexto internacional marcado pelas preocupações ambientais, pelo discurso do desenvolvimento
39 Um Livro Branco normalmente apresenta as conclusões a que a Comissão chegou após consulta
pública sobre um tema lançado em Livro Verde. Para mais informação sobre a distinção entre Livro Verde e Livro Branco ver
http://europa.eu/legislation_summaries/competition/state_aid/l23013b_pt.htm [acedido a 17 de Setembro de 2012].
157 sustentável e respectivas convenções e declarações (Rio de Janeiro, 1992; Aalborg, 1994; Lisboa, 1996; Aarhus, 1998; Hannover, 2000). 40
O livro verde Por uma nova cultura de mobilidade urbana (CE, 2007) estabelece como princípios vilas e cidades mais verdes e menos congestionadas e transportes mais inteligentes, acessíveis e seguros. No documento identifica-se como prioritário o investimento nos ditos modos suaves de transporte: a pedonalidade e o uso da bicicleta.
Ao nível da acessibilidade dos transportes, considera-se que esta “diz respeito, em primeiro lugar, às pessoas de mobilidade reduzida, aos deficientes, aos idosos, às famílias com crianças ou às próprias crianças: todas devem dispor de acesso fácil às infra-estruturas de transportes urbanos.” (CE, 2007: 13), fazendo mais tarde referência também à população de baixos rendimentos (CE, 2007: 15). A importância do ordenamento do território é realçada:
“As tendências para a suburbanização e a dispersão urbana levam a um ordenamento territorial de baixa densidade e espacialmente segregado. A resultante dispersão da habitação, trabalho e lazer provoca um aumento da procura de transporte. A densidade mais baixa da população nas zonas periféricas dificulta a oferta de soluções de transportes colectivos de qualidade suficiente para atrair grandes números de utentes. Pode tornar-se mais difícil organizar cuidados de saúde para os idosos se as soluções de transporte não forem correctas (a juntar ao «isolamento social»).”(CE, 2007:16)
Aqui encontramos três questões centrais ao problema das desigualdades na mobilidade urbana: 1) a acessibilidade – e o direito a esta – a determinados serviços e equipamentos; 2) a condição de um indivíduo ou grupo socialmente mais vulnerável que se repercute em mobilidade reduzida; 3) e a posição também desfavorável de determinados territórios periféricos, seja ao nível dos serviços e equipamentos, seja em termos de condições de mobilidade que fornecem aos seus residentes.
Outro documento relevante na área das políticas de ordenamento do território é o Relatório Towards a territorial social agenda for the European Union, elaborado por Fabrizio Barca (Barca, 2009a), preparado no âmbito da elaboração de An Agenda For a Reformed Cohesion Policy. A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations (Barca, 2009b). O título indica a proposta sugerida: uma maior sensibilidade espacial na elaboração de políticas europeias. Num momento de reformulação da política de coesão, este relatório chama a atenção para a necessidade de voltar a colocar a inclusão social como uma prioridade nas políticas europeias e defende que tal só é possível através de uma perspectiva espacial.
40 Para mais informação sobre a evolução dos documentos de orientação na área da mobilidade e
ordenamento do território ver Teles (2005), Costa (2007), AAAA (2008), DGOTDU (2011), IMTT (2011).
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A maior parte dos documentos institucionais da UE sobre política social faziam referência à importância do contexto ou das circunstâncias, mas raramente reconheciam que grande parte desse contexto é construída pelo lugar ou território em que os indivíduos crescem ou vivem (Barca, 2009a). A própria mensuração da inclusão social deve ter em conta o território. Barca (2009a) chama ainda a atenção para a questão das escalas de medição e de intervenção, salientando que a territorialização da inclusão social é também ilustrada pela sua elevada concentração espacial nos níveis subnacional e subregional.
O relatório Barca serviu de base para outro documento da Comissão Europeia, Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia. Tirar Partido da Diversidade Territorial, em que se consolida o princípio de coesão territorial:
“Enquanto objectivo a atingir, a coesão territorial está intimamente ligada a temáticas como sejam a coordenação política de grandes áreas (por exemplo, a região do Mar Báltico), a melhoria das condições na fronteira exterior a leste, a promoção de cidades sustentáveis e globalmente competitivas, a resolução dos problemas de exclusão social existentes em algumas zonas de certas regiões mais alargadas e em bairros urbanos desfavorecidos, a melhoria do acesso à educação, aos cuidados de saúde e à energia em regiões remotas, e as dificuldades que certas regiões suportam devido à sua geografia específica.”(CE, 2008:3)
O conceito de coesão territorial pretende “interligar eficácia económica, coesão social e equilíbrio ecológico, fazendo do desenvolvimento sustentável o pilar da elaboração de políticas” (idem). Dois dos objectivos reportam directamente a questões de mobilidade (interligar território e cooperação), reconhecendo-se o desenvolvimento desigual de infra- estruturas de transportes entre países membros e a existência de desigualdades na acessibilidade a serviços e equipamentos entre territórios urbanos e rurais. Para a resolução dos problemas de mobilidade identificam-se claramente as escalas intermunicipal, metropolitana ou regional como as mais adequadas para a intervenção:
“A solução dos problemas resultantes de trajectos diários entre regiões e mesmo países diferentes depende quase sempre da cooperação administrativa (transportes públicos, por exemplo) para minimizar os impactos negativos (…) A resolução eficaz destes e outros problemas passa por uma resposta política numa escala geográfica variável que envolve, em alguns casos, a cooperação entre administrações locais vizinhas e, noutros, entre países ou mesmo entre a UE e os países circundantes.” (CE, 2008:7)
Mencionam-se grupos desfavorecidos, todavia a perspectiva é exclusivamente territorial: as regiões montanhosas, as ilhas e as regiões de fraca densidade populacional. Noutros estudos são os imigrantes, os idosos, as crianças ou os portadores de deficiência considerados os grupos mais vulneráveis negligenciando, pelo contrário, os aspectos de
159 carácter geográfico (ver capítulo 1). Preferencialmente, os dois tipos de variáveis deveriam ser cruzados, já que funcionam em interacção para o reforço ou atenuação da situação inicial de desfavorecimento, seja de carácter mais social ou mais geográfico (como observámos na parte II e confirmaremos na parte IV).
Neste documento, a política de transportes é a primeira a ser referida no grupo de políticas comunitárias com influência na coesão territorial através dos seus efeitos na implantação das actividades, no padrão da sua distribuição e na melhoria das ligações para as regiões menos desenvolvidas e dentro destas.
Quatro anos depois do livro verde é publicado o livro branco Roteiro do espaço único europeu dos transportes – Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos (CE, 2011).Aqui se estabelecem os seguintes paradigmas:
“maiores volumes de mercadorias e passageiros são transportados conjuntamente, até ao destino final, pelo modo (ou combinação de modos) mais eficiente, reservando-se o transporte individualizado, em veículos ecológicos, preferencialmente para a etapa final do trajecto; as tecnologias da informação proporcionam transbordos mais simples e mais fiáveis; os utentes pagam o custo total do transporte, mas beneficiam, em contrapartida, de menos congestionamento, mais informação, melhor serviço e mais segurança”. (CE, 2011:6)
Sublinhamos a proposta, para todo o espaço europeu, do princípio do utente-pagador – “os custos do transporte deverão reflectir-se no preço, sem distorções” (CE, 2011:12) – uma orientação liberal para o sector no qual o Estado deve ser menos interventivo. Salienta-se a importância de internalizar os custos externos, designadamente os custos económicos da “insustentabilidade”, concretizando no objectivo de “avançar no sentido da internalização obrigatória e completa dos custos externos (acrescentando à compensação obrigatória dos custos de desgaste os custos associados ao ruído, à poluição local e ao congestionamento) no transporte rodoviário e ferroviário” (CE, 2011:33). Pretende-se influenciar o mercado, conferindo valor económico a valores ambientais e definindo, para a União Europeia, o desafio de reduzir a emissão de gases de estufa do sector de transportes em 80% até 2050 (comparativamente aos valores de 2008), de modo a evitar que a temperatura do planeta suba mais de 2º C (CE, 2011). Os valores sociais parecem perder importância.
Ainda relativamente aos custos e à liberalização do sector dos transportes continua o objectivo de promover a concorrência no mercado interno europeu, com a intenção de criar um espaço único europeu dos transportes. Prevalece a urgência de tornar o sector mais sustentável económica e ambientalmente, reduzindo a dependência e o consumo de petróleo, e a valorização do investimento em novas tecnologias, não só nas infra-estruturas e equipamentos de transporte, mas também em informação e comunicação facilitadoras da utilização dos transportes colectivos, designadamente ao nível da intermodalidade.
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Refere-se sucintamente que a gestão da procura e o ordenamento urbano podem reduzir o volume de tráfego. Faz-se a apologia das deslocações pedonais e de bicicleta (modos suaves) e sugere-se que a tarifação das infra-estruturas rodoviárias incentiva a utilização dos transportes públicos. No âmbito da criação do espaço único europeu, menciona-se a crescente importância da qualidade, acessibilidade e fiabilidade dos serviços de transportes tendo em conta o envelhecimento da população e a necessidade de promover os transportes públicos. Estabelecem-se como objectivos a definição dos direitos dos passageiros em todos os modos de transporte e a melhoria da qualidade do transporte de idosos, dos passageiros com mobilidade reduzida e dos passageiros com deficiência.
O livro branco aponta para a redução das emissões e do congestionamento através de uma estratégia que reúna ordenamento do território, sistemas de tarifação, serviços de transporte público e infra-estruturas para os meios de transporte não motorizados e para o reabastecimento/recarga dos veículos ecológicos. Prevê-se ainda a elaboração de planos de mobilidade através do estabelecimento, ao nível europeu, de um enquadramento financeiro para a auditoria e planeamento em mobilidade urbana e o estudo de uma metodologia possivelmente obrigatória, de acordo com normas nacionais baseadas em orientações da UE.
Outro tema abordado nestes documentos e que tem ganho importância nas últimas décadas é a participação no processo de formulação de políticas públicas. A montante das questões procedimentais no reconhecimento do ordenamento do território como política pública está a necessária definição de valores (Ferrão, 2011). Ferrão (2011) sublinha a convergência de sistemas e culturas nacionais de ordenamento do território, cujas mudanças de paradigma incluem quase sempre – tanto ao nível dos conceitos, instituições e legislação como dos valores – os apelos a modelos de planeamento mais participativos. A participação pode, contudo, ser traduzida em diversos significados e aplicações, dependendo do contexto cultural, histórico, político ou geográfico, e materializado de várias formas, com processos e actores variados, não devendo ser analisada sem a observação das suas materializações específicas, as consequências e os efeitos – esperados, inesperados e, eventualmente, perversos (Santos, 2012).
A publicação de livros verdes e brancos, as participações em grupos de trabalho ministeriais, redes urbanas e em projectos comunitários possibilitam que o governo central e as autarquias portuguesas acompanhem e reflictam nas suas políticas o que vem sendo produzido ao nível europeu, apesar do ordenamento do território ser um domínio em que a União Europeia não tem uma política comum. A convergência de sistemas e culturas nacionais de ordenamento do território na Europa decorre, nas palavras de Ferrão (2011):
“do efeito conjugado de pressões comuns associadas, sobretudo, à globalização do conhecimento científico e técnico e à emergência de novos modelos políticos,
161 económicos e societais – Estado neoliberal, neomoderno etc. (“Efeito Mundo”) e à europeização de ideias, princípios, orientações e práticas no âmbito de políticas sob influência do processo de construção do projecto europeu (“efeito Europa)” (Ferrão, 2011:47).
É, no entanto, uma tendência que se verifica mais ao nível discursivo e com incidência desigual entre países e dentro de cada país (Ferrão, 2011:92). O aspecto discursivo da política europeia não é secundário, contribuindo para a reprodução de determinadas ideias sobre a mobilidade urbana. Anne Jensen (2006:223-9) desenvolveu uma análise discursiva sobre as políticas europeias de mobilidade e encontrou o argumento omnipresente de que “mais mobilidade dá mais liberdade” (citada por Freudendal-Pederson, 2009). Se, como veremos em capitulo próprio, as representações das pessoas estão cheias de contradições e ambivalências, também as políticas tendem muitas vezes a apresentar, com pouca discussão, ideias sobre como se pratica e o que significa a mobilidade.