Cumpre avaliar o instrumento instituidor e administrativo do REUNI: o Decreto nº 6.096/2007, promulgado em 24 de abril de 2007. O tipo de instrumento legal revela que, apesar do anunciado debate democrático em torno do Programa, ele foi implementado instaurado por ato unilateral do Presidente da República, o que dispensou apreciação e aprovação no poder legislativo. Desse modo, infere-se que as vagas de pessoal do programa, não são novas, e sim, decorrentes do preenchimento de vagas que estavam em vacância, sob a gerência do Ministério do Planejamento, Gestão e Orçamento.
No art. 1º, do Decreto 6.096/2007, é anunciado o objetivo do Programa: ―criar condições para ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível da graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e dos recursos humanos existentes nas universidades federais‖. Nestes termos, fica evidenciada a meta de reestruturação das universidades, com a finalidade de otimizar a capacidade instalada dos cursos de graduação, visando a sua ampliação no acesso e na permanência. Depreende-se do enunciado desse artigo que existe, nas universidades federais, na perspectiva governamental, uma inadequada utilização da infraestrutura física e de recursos humanos, e um número expressivo de vagas ociosas, condição que limitaria ampliação do acesso ao ensino superior. Entretanto, conforme dados do INEP (2008), do total de 1.341.987 de vagas ociosas, as instituições públicas do sistema federal respondiam por apenas 3.400, contra 1.311.218, nas instituições privadas. Evidencia-se que, nas universidades federais, não se pode estabelecer tal relação entre inadequado uso de recursos materiais e humanos e ociosidade ou baixa ocupação de vagas.
Os indicadores globais, apresentados no Decreto, ressaltam a finalidade do ―melhor aproveitamento‖, defendida pelo governo federal, conforme estabelecido, já no art.1, no seu parágrafo primeiro:
Art. 1º [...].
§ 1º O programa tem como meta global a elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos, a contar do início de cada plano.
A taxa de conclusão dos cursos de graduação (TCG) é obtida por meio da ―relação do total anual de diplomados nos cursos de graduação presenciais (DIP) e total anual de vagas de ingresso oferecidas pela instituição (ING)‖ (BRASIL: MEC, 2007, p.34).
A TCG das instituições federais de ensino superior, em 2007, estava em 72,6%, bem acima da média das instituições privadas que ficou em 55,4%. A
média das IFES brasileiras está acima daquela de países como Portugal (68%), Austrália (67%), Suécia (60%) e EUA (54%). Nas diretrizes do Programa, esse percentual é apresentado como um indicador da eficiência das universidades no preenchimento das vagas ofertadas e consequente diplomação dos alunos. O citado indicador de eficiência, segundo as diretrizes, deve ser objeto de monitoramento ao longo do Programa.
O discurso de responsabilização das universidades pela limitada capacidade de ampliação de vagas, no ensino de graduação, é apresentada pelo governo como decorrente da baixa relação aluno-professor (RAP). A taxa é calculada com base na matrícula projetada (MAT), nos cursos presenciais, e a medida ajustada do corpo docente (DDE-DPG: Docente com equivalência, dedicação exclusiva-Dedução por integração da pós-graduação). A matrícula projetada corresponde à oferta de vagas em cada curso de graduação, a duração padrão dos cursos (medida em anos) e o fator de retenção para cada área de conhecimento. Dessas variáveis é obtida a fórmula:
MAT: ∑ vagas de ingressos anuais x duração nominal x (1+fator de retenção).
Esse indicador tem estreita relação com a ampliação de vagas, no ensino de graduação, que se tornará exequível com abertura de novas turmas especialmente ofertadas, no período noturno e em regime intervalar, nos campi do interior.
No Brasil, a média da RAP, em 2007, ano de implantação do Programa, estava em torno de 11,9 alunos por professor. A meta global determinada no REUNI é a ampliação desse índice para 18 alunos por professor. As críticas em relação a essa meta foram intensas, particularmente das associações de representação docente, que ressaltam que o cumprimento da meta representa
a intensificação e a precarização do trabalho docente, na medida em que se exigirá maior dedicação à atividade de ensino, com ampliação de turmas e vagas.
A abertura de turmas mais numerosas comprometeria o adequado acompanhamento didático-pedagógico do docente, em particular de cursos, cuja organização curricular prevê aulas práticas, em laboratórios ou hospitais, o que demanda uma orientação mais individualizada. Para além do comprometimento qualitativo do trabalho docente, a meta de duplicação das vagas do ensino superior está diretamente relacionada à intensificação do trabalho docente, na medida em que a previsão de incremento na contratação de professores não ultrapassa 20% de recursos adicionais, no orçamento das universidades. Assim, pretende-se duplicação na oferta de vagas, sem a correspondente proporcionalidade na contratação de docentes.
A Portaria Interministerial MEC/MP nº 22, de 30 de abril de 2007, que instituiu o banco de professores-equivalente se configura como instrumento de gestão administrativa de pessoal, que se ajusta perfeitamente às metas de expansão do REUNI. O aspecto gerencial do banco é assumido pelas universidades, que podem atribuir pesos diferenciados ao docente, conforme o regime de trabalho.
Nessa configuração, um professor em dedicação exclusiva equivaleria a três professores no regime de trabalho 20 horas. A flexibilização no regime de contratações de professores expressa o entendimento governamental de que a predominância de docentes em regime de dedicação exclusiva, nas universidades, é dispensável e obstaculiza a ampliação do acesso ao ensino de graduação. O professor horista (20 ou 40 horas) desenvolve, predominantemente, atividades de ensino. A pesquisa e a extensão, que demandam tempo e dedicação, ficam comprometidas, nessa modalidade de regime de trabalho. O modelo de gerenciamento do trabalho docente proposto pelo governo federal se assemelha ao praticado pela iniciativa privada, em que
a dedicação exclusiva é inexistente, e os docentes são submetidos a contratos de trabalhos precários, resultando em instabilidade e a irregularidade, na alocação de carga horária, com repercussão direta na remuneração do docente.
Além disso, a Portaria MEC nº 582, de 14 de maio de 2008, disciplina a concessão das bolsas de pós-graduação previstas no REUNI. Na prática, o documento estabelece que os beneficiados pelas bolsas (alunos de pós- graduação) devem assumir a função de docência, no ensino de graduação, conforme descrito no § 3º, do Art. 1º, da Portaria:
Art. 1º ... [...]
§ 3º O beneficiado da Bolsa Reuni de Assistência ao Ensino deverá, durante todo o período de recebimento da bolsa, desenvolver atividades acadêmicas de graduação através de auxílio à docência, em colaboração a professores efetivos responsáveis pelas disciplinas, adicionalmente a atender todos os demais requisitos de bolsistas CAPES. (BRASIL: MEC, 2008).
As duas portarias, que regulamentam, respectivamente, o banco de professores-equivalente e a bolsa REUNI de assistência do ensino, expressam formalmente a intenção governamental de ressignificar o trabalho docente, isto é, flexibilizar regimes de trabalho e contratações, destituindo, inclusive, a centralidade do exercício docente, uma vez que alunos da pós-graduação começam assumir tais funções.
No Decreto nº 6.096/2007, são apresentadas, ainda, as diretrizes do Programa, um conjunto de ações a serem implementadas pelas universidades, a fim de garantir o cumprimento dos indicadores globais, conforme termos do Art. 2º, do referido Decreto:
I - Redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e aumento de vagas de ingresso, especialmente no período noturno; II - Ampliação da mobilidade estudantil, com a implantação de regimes curriculares e sistemas de títulos que possibilitem a construção de itinerários formativos, mediante o aproveitamento de créditos e a circulação de estudantes entre instituições, cursos e programas de educação superior;
III - Revisão da estrutura acadêmica, com organização dos cursos de graduação e atualização de metodologias de ensino- aprendizagem
IV - Diversificação das modalidades de graduação, preferencialmente não voltadas à profissionalização precoce e especializada;
V - Articulação da graduação com a pós-graduação e da educação superior com a educação básica. (BRASIL, 2007, p.1).
A mobilidade estudantil, viabilizada por meio da diminuição de obstáculos interinstitucionais e intrainstitucionais vem sendo amplamente incentivada pelo MEC. As universidades são incentivadas a adotar currículos flexíveis, contrariamente à rigidez de estruturas curriculares centradas em disciplinas isoladas. A diversificação das modalidades de graduação compreende cursos com arquitetura curricular distinta daquelas atualmente adotadas pelas universidades. A proposta, que foi amplamente divulgada pelo governo federal, está alicerçada na organização curricular constituída por ciclos, nos moldes dos bacharelados interdisciplinares, com formação básica comum, nos anos iniciais, e profissionalização, no ciclo posterior:
O sistema de educação superior brasileiro ainda conserva modelos de formação acadêmica e profissional superados em muitos aspectos, tanto acadêmico como institucionais, e precisa passar por profundas transformações. Na verdade, prevalece no sistema nacional uma concepção fragmentada do conhecimento, resultante de reformas universitárias parciais e limitadas nas décadas de 60 e 70 do século passado. Essa organização acadêmica incorpora currículos de graduação pouco flexíveis, com forte viés disciplinar, situação agravada pelo fosso existente entre graduação e a pós-graduação, tal qual herdado da Reforma Universitária de 1968. (BRASIL: MEC, 2007, p.8).
A homogeneização dos currículos pelas universidades facilitaria a mobilidade dos alunos entre os cursos e as instituições. Para levar a cabo esse objetivo, as universidades têm sido incentivadas a reformular as estruturas acadêmicas, flexibilizando currículos, diversificando as modalidades de graduação, a exemplo da educação à distância. Note-se que o foco de ação são as atividades de ensino, dimensão privilegiada nas ações reformistas.
Mancebo (2010, p.49) analisa o atual cenário de diversificação de currículos e flexibilização do ensino, que tem na EAD e no REUNI expressa materialidade das recentes demandas de perfil profissional requeridas pelo mercado:
A valer essa tendência, a preparação para as profissões, transitará do ethos público para a busca de um ethos corporativo, perfilado pelas demandas de um reduzido mercado ocupacional que requer uma racionalidade instrumental mais eficiente para o desempenho das profissões. De fato, para um mercado de trabalho desregulamentado e flexível não é preciso muito mais que instituições, cursos e currículos minimalistas, capazes de certificar, capazes de certificar milhares de jovens para a economia do conhecimento.
No art. 3º, do Decreto 6.096/2007, é destacado o compromisso do MEC quanto à destinação de recursos financeiros para financiamento das despesas decorrentes da infraestrutura e equipamentos, compra de bens e serviços, despesas de custeio e pessoal. Neste último campo, o § 1º determinou que o acréscimo seria limitado a vinte por cento das despesas de custeio e pessoal da universidade, no período de vigência do Programa.
Na Tabela 3, apresentada a seguir, observa-se a previsão orçamentária do Programa:
TABELA 3. Previsão Orçamentária REUNI – 2008-2012.
Fonte: MEC, 2007 [REUNI – Diretrizes Gerais].
O Ministério da Educação apresentou, em 2009, critérios de repactuação orçamentária dos recursos do programa. O volume repactuado ficou estabelecido em 1,2 bilhão, equivalente a 50% do valor originalmente previsto:
Para 2010, a alocação de recursos do Reuni (pactuado e repactuado) seguiu a seguinte regra: as Ifes que executaram acima de 40% dos recursos de custeio e capital em 2009 terão em seu orçamento 100% do Reuni pactuado e 28,5% do repactuado. Aquelas que executaram menos que este percentual terão em seu orçamento 70% do pactuado no Programa. Os 30% restantes do pactuado bem como os 28,5% do acordo de repactuação devidos a cada instituição ficarão no orçamento do MEC e serão disponibilizados via descentralização de créditos em 2010. (ANDIFES, 2009, online).
A repactuação acontece quando os recursos disponibilizados pelo governo não são executados pelas instituições, no período determinado. Os obstáculos para execução orçamentária pelas universidades decorrem de distintos fatores, dentre os quais podemos elencar: liberação tardia do recurso (final do exercício financeiro) e limitação gerencial das universidades, que repercutem no adequado planejamento, gestão e execução de obras e serviços; imposições legais, particularmente, na Lei de Licitações, que impõe