Hva og hvordan?
3 Drøfting og konklusjon
3.1 Evne til læring av erfaringer
As normas construídas a partir dos enunciados constantes dos artigos 543-A, 543-B e 543-C, do Código de Processo Civil tratam do julgamento de matéria idêntica, seja constitucional, seja infraconstitucional.
O artigo 543-A307 regulamenta a exigência, inserida na Constituição Federal pela emenda constitucional nº 45, de que seja demonstrada a repercussão geral das questões constitucionais, quando da interposição de recurso extraordinário308. Consta do texto
306 “Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamação fundada em violação de enunciado da súmula vinculante, dar-se-á ciência à autoridade prolatora e ao órgão competente para o julgamento do recurso, que deverão adequar as futuras decisões administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilização pessoal nas esferas cível, administrativa e penal. (Incluído pela Lei nº 11.417, de 2006).” (BRASIL. Lei nº 9.784, op. cit.).
307 “Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 1º Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 2º O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 3º Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 4º Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 5º Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 6º O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).
§ 7º A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 11.418, de 19 de dezembro de 2006. Brasília: DOU, 20 dez. 2006).
308 “Art. 102. […]
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 05 out. 1988).
constitucional que a recusa de repercussão geral só se admitiria pela manifestação de 2/3 (dois terços) de seus membros309; enquanto o reconhecimento de repercussão pode ser efetuado até mesmo por 4 (quatro) membros de uma das Turmas do Tribunal310.
Ao tratar da matéria, o legislador processual definiu que o Supremo Tribunal Federal não conhecerá do recurso, quando não vislumbrar a repercussão geral, entendida como a existência de “questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa”, presumindo-se repercussão na hipótese de a decisão recorrida impugnar decisão contrária à súmula ou à jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal.
O que nos interessa vem a seguir, quando veiculados efeitos erga omnes pela disposição do artigo 543-B, do Código de Processo Civil, tanto pela decisão que trate da repercussão geral, quanto pela decisão que julgue o mérito do recurso; subsistindo a norma individual e concreta emanada de tais decisões, relacionada apenas às partes e ao recurso ali apreciado, como outras normas, sobre a qual a seguir discorreremos.
Com efeito, compete ao Tribunal de Origem selecionar recursos representativos de controvérsia, encaminhando-os ao Supremo Tribunal Federal, bem como sobrestando os demais até o pronunciamento daquela Corte311.
A decisão do Presidente do Tribunal a quo312 que processe recurso extraordinário,
remetendo-o como representativo de controvérsia já encerra três normas: (i) uma geral e concreta introdutora; (ii) uma individual e concreta, tendo em seu antecedente a motivação e em seu consequente a determinação de processamento do recurso; e, finalmente, (iii) geral e abstrata, que impõe o sobrestamento dos recursos extraordinários em todo o território nacional a respeito da questão constitucional ali discutida. Produz, desta feita,
309 Equivalente a 8 (oito) ministros.
310 Como consta do § 4º, do artigo 543-A, do Código de Processo Civil, anteriormente colacionado. 311 “Art. 543-B.
[…]
§ 1º Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 11.418, de 19 de dezembro de 2006. Brasília: DOU, 20 dez. 2006).
312 Ou de seu Vice-Presidente, como autorizado pelo artigo 541, do Código de Processo Civil: “Art. 541. O recurso extraordinário e o recurso especial, nos casos previstos na Constituição Federal, serão interpostos perante o presidente ou o vice-presidente do tribunal recorrido, em petições distintas, que conterão: (Revigorado e com redação dada pela Lei nº 8.950, de 13.12.1994)” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Código de Processo Civil. Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil. Brasília: Congresso Nacional, 17 jan. 1973).
efeitos erga omnes àqueles que porventura tenham recorrido ao Supremo Tribunal Federal sobre tal matéria, como também aos que venham a recorrer, anteriormente ao julgamento do mérito pelo Tribunal.
A negativa de repercussão geral, pelo Supremo Tribunal Federal, também produz três normas: (i) norma geral e concreta introdutora, em seu antecedente, contendo a descrição de julgamento de recurso por oito ministros e em seu consequente as normas introduzidas; (ii) norma individual e concreta, tendo por antecedente sua fundamentação e por consequente a vedação ao conhecimento do recurso interposto; além de (iii) norma geral e abstrata, tendo no antecedente a motivação demonstrativa da irrelevância da matéria ali discutida e como consequente a inadmissão de todos os recursos extraordinários que foram sobrestados, como ainda daquele que venham a ser interpostos sobre tal matéria313.
Nesse ponto, lembramos decisão do Supremo Tribunal Federal que, sob tal regramento, reconheceu a repercussão geral alegada em recurso extraordinário, quando se sustentava a inconstitucionalidade de lei ordinária que tratasse de prescrição no Direito Tributário314. À ocasião, esta decisão confirmou o sobrestamento de feitos a esse respeito.
Prescreve o artigo 543-B, ademais, que o julgamento de mérito do recurso extraordinário impõe a reapreciação da matéria pelos Tribunais de origem, quando podem declarar os recursos extraordinários sobrestados prejudicados, ou retratar-se a respeito da questão ali tratada315. Novamente, produzem-se diversas normas no ordenamento: (i) norma geral e concreta introdutora, tendo em seu antecedente a descrição do julgamento e em seu consequente a inserção das demais normas a seguir descritas; (ii) norma individual
313 “Art. 543-B. […]
§ 2º Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 11.418, de 19 de dezembro de 2006. Brasília: DOU, 20 dez. 2006).
314 “Repercussão geral: exigência de lei complementar para dispor sobre prescrição e decadência tributárias aplicáveis às contribuições sociais (art. 146, inc. III, da Constituição) para constituição do crédito tributário e da respectiva ação de cobrança.” (BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso
Extraordinário nº 559.943-4-RS. Relatora: Ministra Cármen Lúcia. Recorrente: Instituto Nacional do
Seguro Social – INSS. Recorrido: Abdalla Husein Humad Me. Julgamento: 12 jun. 2008. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 25 set. 2008).
315 “Art. 543-B. […]
§ 3º Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).” (BRASIL. Lei nº 11.418, op. cit.).
e concreta, que influi na relação jurídica das partes, tendo em seu antecedente a motivação e em seu consequente o provimento ou não provimento do recurso extraordinário; além de (iii) geral e abstrata, tendo em seu consequente a faculdade aos julgadores do Tribunal de origem de reapreciar a questão constitucional, (ii.a) seja para seguir o entendimento do Supremo Tribunal Federal, (ii.b) seja para confrontá-lo, mantendo a decisão divergente.
Tanto assim que prescreve o artigo 543-B que, mantida a decisão contrária e admitido recurso, cabe ao Supremo Tribunal Federal cassar ou reformar, liminarmente, este acórdão316. Caso não se tratasse de faculdade (de reapreciação da matéria), não constaria a possibilidade de se manter decisão contrária à orientação do Supremo Tribunal Federal.
Verifica-se, assim, que a multiplicidade de normas produzidas pelo procedimento descrito nos artigos 543-A e 543-B.
Em poucas oportunidades, o Supremo Tribunal Federal determinou a aplicação do artigo 543-B, provavelmente diante dos demais instrumentos processuais que lhe são colocados à disposição (controle concentrado, súmula vinculante), também com efeitos
erga omnes.
De qualquer forma, foram proferidas algumas decisões monocráticas, que aplicaram o disposto no artigo 543-B, com a suspensão do trâmite de recursos extraordinários que trata de prescrição no Direito Tributário317. Em tais processos, o
316 “Art. 543-B. […]
§ 4º Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada. (Incluído pela Lei nº 11.418, de 2006).” (ibid.).
317 Ambas as decisões abaixo relacionadas, monocraticamente proferidas, tratavam de recursos onde se tratava da adequação da Lei n. 8.212/1991 à Constituição Federal: “1. A hipótese dos autos versa sobre exigência de lei complementar para dispor sobre prescrição e decadência tributárias aplicáveis às contribuições sociais (art. 146, inc. III, da Constituição) e a inconstitucionalidade do art. 45 da Lei 8.212/91, declarada pelo Plenário do TRF – 4ª Região .
2. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a existência de repercussão geral da matéria nos RE 560.626- RG/RS, rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário Virtual, DJe 27.02.2009 e RE 559.943-RG/RS, rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário Virtual, DJe 07.12.2007.
3. No julgamento do RE 540.410-QO/RS, rel. Min. Cezar Peluso, DJe 16.10.2008, e do AI 715.423- QO/RS, de minha relatoria, DJe 04.9.2008, esta Corte decidiu que, nos casos de matérias com repercussão geral reconhecida, é possível a devolução dos recursos extraordinários e dos agravos de instrumento aos Tribunais de origem, para os fins previstos no art. 543-B, § 3º, do CPC.
4. Dessa forma, nos termos do art. 328 do RISTF, determino a devolução dos presentes autos ao Tribunal de origem, bem como a observância, no tocante ao apelo extremo interposto, das disposições do art. 543- B do Código de Processo Civil.
Publique-se.” (Recurso Extraordinário n. 548.683, decisão da ministra relatora Ellen Gracie, DJ de 26.03.2011).
julgamento de mérito, posteriormente, originou o enunciado da súmula vinculante nº 8, acima mencionado. Assim, o Supremo Tribunal Federal combinou procedimento tratado pelo artigo 543-B, do Código de Processo Civil, quando reconhecido o sobrestamento de recursos, ao final aplicando a norma geral e abstrata inserida pelo artigo 103-A, da Constituição Federal, com a produção de enunciado de súmula vinculante.
Nesse ponto, interessante anotar que o Supremo Tribunal Federal, em outra sessão de julgamento, tratou da edição do enunciado de súmula vinculante, revelando-se a importância do tratamento do tema em norma geral e abstrata.
Por outro lado, o Superior Tribunal de Justiça tem reiteradamente aplicado o disposto no artigo 543-C, do Código de Processo Civil, de alguma forma desprestigiando a interpretação de dispositivos infraconstitucionais e gerando instabilidade na interpretação sobre prescrição, como nos demais assuntos.
“A controvérsia constitucional suscitada na presente causa consiste em saber se os prazos de decadência e de prescrição concernentes às contribuições previdenciárias devem, ou não, ser veiculados em sede de lei complementar, ou, então, se é possível defini-los mediante simples lei ordinária.
O Tribunal ora recorrido, por entender que as contribuições previdenciárias qualificam-se como espécies tributárias, proclamou a inconstitucionalidade dos arts. 45 (decadência) e 46 (prescrição), ambos da Lei nº 8.212/91, que estabeleceram o prazo comum de 10 (dez) anos tanto para a constituição quanto para a cobrança do crédito pertinente à seguridade social. As normas legais em questão possuem o seguinte conteúdo normativo:
“Art. 45. O direito de a Seguridade Social apurar e constituir seus créditos extingue-se após 10 (dez) anos contados
[…]
Art. 46. O direito de cobrar os créditos da Seguridade Social, constituídos na forma do artigo anterior, prescreve em 10 (dez) anos.” (grifei)
Tenho reconhecido, no Supremo Tribunal Federal, que as normas inscritas nos arts. 45 e 46 da Lei nº 8.212/91 desrespeitam a reserva constitucional de lei complementar (CF, art. 146, III, “b”), proferindo decisões que negam provimento ao recurso interposto pelo INSS, ou, então, pela União Federal (RE 561.250/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RE 561.313/PR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). Assinalo que essa orientação tem sido observada por eminentes Juízes desta Suprema Corte, em sucessivas decisões proferidas na resolução de controvérsia idêntica à suscitada nesta sede recursal (RE 456.750/SC, Rel. Min. EROS GRAU - RE 540.704/RS, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - RE 552.710/SC, Rel. Min. MARCO AURÉLIO - RE 552.757/RS, Rel. Min. CARLOS BRITTO - RE 552.824/PR, Rel. Min. EROS GRAU, v.g.). Ocorre, no entanto, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao resolver questão de ordem suscitada no RE 556.664/RS, Rel. Min. GILMAR MENDES, determinou, ao Tribunal de origem, para os fins e efeitos a que se refere o art. 543-B do CPC, o sobrestamento dos recursos extraordinários e agravos de instrumento que versem o tema pertinente à constitucionalidade dos arts. 45 e 46 da Lei nº 8.212/91, questionados em face do art. 146, III, “b”, da Constituição da República, e do art. 5º, parágrafo único, do Decreto-lei nº 1.569/77, contestado em face do art. 18, § 1º, da Carta Federal de 1969, autorizando, ainda, a devolução, ao Tribunal “a quo”, dos autos já distribuídos aos respectivos Relatores.
Sendo assim, e em face das razões expostas, determino a devolução dos presentes autos ao Tribunal de origem, para que lá aguardem, observado o que dispõe o art. 543-B do CPC, o exame da controvérsia constitucional por esta Suprema Corte. Publique-se. (BRASIL. Tribunal Regional Federal 4ª Região - RS.
Recurso Extraordinário nº 546.676-RS. Relator: Ministro Celso de Mello. Recorrente: Procuradoria Geral
da Fazenda Nacional. Recorrido: Osney de J. A. Pereira. Julgamento: 08 out. 2007. Órgão Julgador: Supremo Tribunal Federal. Publicação: DJ e DJe 25 out. 2007).
Em matéria de prescrição no Direito Tributário, por exemplo, há inúmeras decisões nas quais foi aplicado tal regime jurídico, revelando certa dificuldade interpretativa em se entender qual o efetivo entendimento dos ministros Superior Tribunal de Justiça.
Passamos, nesse contexto, a tratar do procedimento para tais decisões e dos julgamentos proferidos sob tal regime jurídico.
Sendo interposto recurso especial, compete ao Presidente do Tribunal de origem reconhecer a “multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica questão de direito”, decidindo por admitir um ou mais recursos, remetendo-os ao Superior Tribunal de Justiça, decisão que implica na suspensão dos demais recursos especiais até julgamento daqueles representativos da controvérsia318.
A decisão do Presidente, assim, é produtora de: (i) norma geral e concreta introdutora; (ii) norma individual e concreta entre as partes, eis que admite e processa o recurso especial. Esta norma tem em seu antecedente o fato de cabimento de recurso especial e em seu consequente a obrigação, aos serventuários de justiça, de remessa dos autos ao Superior Tribunal de Justiça, como, ainda, o direito das partes de ter seu recurso remetido àquela instância especial; além disso, a decisão do Presidente do Tribunal a quo produz (iii) norma geral e abstrata, tendo em seu antecedente o reconhecimento de multiplicidade de recursos envolvendo idêntica questão de direito e em seu consequente a obrigação de remessa de um recurso representativo desta controvérsia e de suspensão dos demais recursos, já interpostos ou que venham a sê-lo.
Caso os Presidentes dos Tribunais de origem assim não procedam, é facultado ao ministro relator do Superior Tribunal de Justiça, uma vez identificada a existência de jurisprudência dominante, ou a prévia existência de decisão afetando ao colegiado, determinar a suspensão, nos tribunais de segunda instância, dos recursos nos quais a controvérsia esteja estabelecida. Nesse caso, a decisão do ministro insere apenas norma geral e abstrata (e não norma individual e concreta), consistente em descrição de um dos
318 “Art. 543-C. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica questão de direito, o recurso especial será processado nos termos deste artigo. (Incluído pela Lei nº 11.672, de 2008). § 1º Caberá ao presidente do tribunal de origem admitir um ou mais recursos representativos da controvérsia, os quais serão encaminhados ao Superior Tribunal de Justiça, ficando suspensos os demais recursos especiais até o pronunciamento definitivo do Superior Tribunal de Justiça. (Incluído pela Lei nº 11.672, de 2008).” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos.
dois eventos possíveis319, constituindo fato do antecedente, e prescreve como efeito a obrigação de suspensão de processamento de recursos especiais pelos tribunais de origem320.
No processamento de recursos especiais pela sistemática do artigo 543-C, do Código de Processo Civil, faculta-se a solicitação de informações pelos tribunais federais e estaduais; a manifestação de “pessoas, órgãos ou entidades com interesse na
controvérsia“, de acordo com a relevância da matéria em debate; bem como a
manifestação do Ministério Público321.
Finalmente, com a publicação de acórdão em recurso representativo da controvérsia, há produção de 3 (três) normas322, sendo (i) a primeira delas geral e concreta introdutora das demais. A segunda norma (ii) é individual e concreta, relacionada às partes no processo, podemos descrever das três formas a seguir:
(a) Antecedente: dado o fato de reconhecimento de não cabimento de recurso
especial;
Consequente: deve ser não conhecimento do recurso especial, portanto, mantendo o
acórdão recorrido e confirmando a norma daquele emanada.
(b) Antecedente: dado o fato de reconhecimento de legalidade do acórdão recorrido; Consequente: deve ser o conhecimento do recurso para lhe negar provimento,
também mantendo a decisão recorrida e a norma desta originada;
319 Jurisprudência dominante ou a prévia decisão remetendo o feito ao colegiado.
320 O enunciado legal silencia-se quanto aos recursos especiais que já tramitam perante o Superior Tribunal de Justiça, pelo que nos parece cabe nova decisão em cada um destes processos, reconhecendo tal sobrestamento.
321 “Art. 543-C. […]
§ 3º O relator poderá solicitar informações, a serem prestadas no prazo de quinze dias, aos tribunais federais ou estaduais a respeito da controvérsia. (Incluído pela Lei nº 11.672, de 2008).
§ 4º O relator, conforme dispuser o regimento interno do Superior Tribunal de Justiça e considerando a relevância da matéria, poderá admitir manifestação de pessoas, órgãos ou entidades com interesse na controvérsia. (Incluído pela Lei nº 11.672, de 2008).
§ 5º Recebidas as informações e, se for o caso, após cumprido o disposto no § 4o deste artigo, terá vista o Ministério Público pelo prazo de quinze dias. (Incluído pela Lei nº 11.672, de 2008).” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 11.418, de 19 de
dezembro de 2006. Brasília: DOU, 20 dez. 2006).
322 Na verdade, trata-se de 4 (quatro) normas, eis que as relacionadas no texto são as normas introduzidas, sempre acompanhadas de normas introdutoras.
(c) Antecedente: dado o fato de reconhecimento de ilegalidade do acórdão
recorrido323;
Consequente: deve ser o conhecimento e provimento ao recurso, hipótese em que é
criada obrigação distinta da já existente no processo. Esta obrigação, assim, pode ser dirigida (a) ao Tribunal de origem, para novo julgamento, quando decretada a nulidade do julgamento anterior324; (b) às partes, no cumprimento do ofício jurisdicional, para submissão à aplicação do direito na conformidade de interpretação construída por aquele Tribunal.
Finalmente, é produzida (iii) norma geral e abstrata, em seu antecedente com a motivação da decisão, até mesmo quando determina a aplicação do regramento do artigo 543-C, do Código de Processo Civil, contendo em seu consequente (i) obrigação aos Tribunais de origem de negativa de seguimento a recurso especial interposto contra acórdão cuja orientação coincida com a do Superior Tribunal de Justiça; além de (ii) obrigação de reapreciação de matéria, julgada pelo Tribunal em desacordo com a orientação do Superior Tribunal de Justiça. Na reapreciação, o Tribunal tem faculdade de reformular seu entendimento, ou mantê-lo. Se mantido seu entendimento divergente, deve ser regularmente processado o recurso especial325.
Em que pese não conste dos dispositivos mencionados a menção a efeitos destas decisões perante a Administração Pública, o regramento do contencioso administrativo federal prevê que se reproduza o entendimento do Supremo Tribunal Federal e Superior
323 Esta ilegalidade pode encerrar: problema com validade, com vigência, com eficácia técnico-sintática ou semântica.
324 A decisão que anula acórdão recorrido implica em direito das partes ao novo julgamento, como também em obrigação destas a se submeterem a novo julgamento pelo tribunal de origem. Entretanto, entendemos prepondera a ordem aos julgadores a quo para novo pronunciamento jurisicional, ressalvando-se a possibilidade de desistência de recurso pela parte que o tenha interposto (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Código de Processo Civil. Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Brasília: Congresso Nacional, 17 jan. 1973).