Juntamente com as medidas fiscais e monetárias que visavam resolver o problema da crise de alimentos foi criada a primeira política de crédito agrícola brasileira através da Lei 4.829 de 1965. Seus objetivos eram: estimular investimentos na agricultura, fortalecer a situação financeira dos produtores e promover a modernização do setor rural integrando-o ao setor industrial (BACHA et al., 2006).
Naquele ano determinou-se que 10% dos depósitos bancários comerciais deveriam ser destinados aos empréstimos agrícolas, e em 1973 esse percentual passou para 15%. Além disso, estabeleceu-se que as taxas de juros cobradas por empréstimos agrícolas não poderiam exceder 75% da taxa cobrada em empréstimos comerciais (SPOLADOR, 2001).
A partir de então, houve um aumento no volume de crédito concedido e do número de instituições fornecedoras de empréstimo. Como o Banco do Brasil ficou com a responsabilidade de noventa por cento dos empréstimos, pensava-se que o acesso dos produtores aos recursos ficaria mais fácil e menos concentrado nos grandes cafeicultores.
A criação do crédito rural surtiu efeito rápido. De 1966 para 1968 a participação da agricultura no total de crédito concedido no país passou de 53,3% para 71% (SPOLADOR, 2001). No quadriênio 1968/72 através do Plano Diretor, foi estabelecido outro modo de operação inspirado no tema “Integrar para Desenvolver”. Com isso, o agricultor que explorava comercialmente sua propriedade foi escolhido como grupo a ser beneficiado com o crédito, em detrimento dos pequenos e médios produtores. (SOUZA; CAUME, 2008). Estes últimos que não possuíam um patrimônio garantidor da obtenção do crédito e a necessária capacidade de pagamento, só teriam acesso ao crédito se produzissem uma renda razoável e apresentassem capacidade potencial de pagamento e disposição de aceitar e receber orientação para incremento da produtividade de seu empreendimento agrícola.
O objetivo do governo, ao implementar esse tipo de política pública, foi promover a modernização da agropecuária e, consequentemente, o desenvolvimento do parque produtivo para a indústria de insumos agrícolas e a consolidação das agroindústrias processadoras que conformaram os Complexos Agroindustriais (CAIs) (BELIK et al, 1998).
Entre 1970 e 1975, o percentual de crédito concedido em relação à área se reduziu um pouco em decorrência da preferência dos bancos em conceder crédito aos grandes
proprietários de terra que possuíam maior liquidez, ou seja, os bancos procuravam reduzir riscos financeiros e concentraram os recursos nos grandes latifundiários.
Durante essa primeira fase da política agrícola de crédito, Delgado (1985) argumenta ainda, que houve um processo de “modernização conservadora” causador da destruição de barreiras e estruturas produtivas primitivas e que concentrou os resultados do processo técnico acelerando a rejeição e marginalização do contingente primitivo de população rural, como já descrito na seção anterior. Além disso, o êxodo rural tomou força “como resultado trágico do controle do poder por elites para as quais a terra representava uma importante reserva de valor e fonte de prestígio” e, também, para liberar mão de obra para a indústria que acabara de se instalar, ampliando mercado para seus produtos (GUANZIROLI, 2001).
Esse viés tomado pela política de crédito fortaleceu o grande capital no meio rural e aprofundou a concentração da propriedade da terra e da renda, dificultando a reprodução socioeconômica dos pequenos produtores familiares, criando uma massa de desempregados e subempregados no campo que foram para as fronteira agrícolas, intensificando a produção e procurando ocupações não agrícolas como meio de sobrevivência.
O fato de os agricultores familiares não conseguirem os requisitos para se incluírem no grupo de beneficiários daquelas políticas de crédito da década de 1960 era visível ao governo e induziu a expansão das indústrias por meio de vários incentivos, assegurando aos produtores capitalistas um grande mercado por meio da política de financiamento rural.
A década de 1970 foi marcada, portanto, por uma política intervencionista estatal, na qual o crédito rural era subsidiado por taxas de juros negativas, possível graças ao processo inflacionário que por si só, segundo Bacha et al (2006), foi um “instrumento” de subsídio ao crédito. Essa política também visava o estímulo ao fluxo de recursos financeiros para a agricultura e permitia a alavancagem produtiva das propriedades rurais (SPOLADOR, 2001).
Ainda, segundo Defante, Montoya, Veloso e Costa (1999), o subsídio direto era justificado perante os demais setores da economia pela presença de risco diferenciado da atividade agrícola e da intenção do governo em promover a adoção de novas tecnologias para reduzir o custo dos alimentos e incentivar a exportação.
Nessa fase de auge da política creditícia, emergiu a crise mundial de petróleo em 1970 e a economia brasileira passou a apresentar tendência inflacionária e crise de balanço de pagamentos. A alta inflação permitiu ainda, a manutenção de taxas de juros negativas o que caracterizou a década de 1970 como uma fase de destaque da política intervencionista estatal. O crescimento no volume de crédito foi de 415% (ALMEIDA & ZYLBERSZTAJN, 2008).
Esse modelo de financiamento baseado na criação de moeda começou a apresentar problemas e entraves em fins da década de 1970. Foi necessário reduzir a participação do Tesouro Nacional no financiamento agrícola por causa da crise fiscal, da pressão da dívida pública e das tensões inflacionárias.
São três as principais críticas referentes à essa primeira fase de política agrícola creditícia no Brasil: 1) a desigualdade e concentração por produto, produtores e regiões, na distribuição dos recursos, apenas 20% dos produtores rurais se beneficiaram dos empréstimos, e este percentual era em sua maioria grandes proprietários de terra; 2) o aumento de crédito não foi acompanhado pelo aumento de produção, o que afetou a eficácia do programa ; e 3) o sistema de crédito agrícola impactou a política monetária, uma vez que se tornou dependente da aplicação compulsória dos bancos e da complementação feita pelas autoridades monetárias, culminando na “estatização do crédito rural no Brasil” (OLIVEIRA & MONTEZANO, 1982).
Esse último fator apontado foi também entendido como responsável pelo processo inflacionário eclodido no Brasil. Com o processo inflacionário, na década de 1980 diagnosticou uma crise geral da economia e, com isso, o Estado deixa de estar em condições de financiar a agricultura. Apesar disso, o crédito rural ainda cresceu 39,46% em 1985 e 54, 61% em 1986, uma decorrência da monetização da economia causada pelo Plano Cruzado (OLIVEIRA, 1995).
Frente a tal situação, alguns fatores provocaram alterações nas fontes de recursos tais como redução da participação das autoridades monetárias, uso maior de recursos próprios dos produtores, aumento dos custos dos empréstimos agrícolas que ficaram próximos aos do mercado em geral. Em relação às mudanças orçamentárias e institucionais que ocorreram em decorrência dos problemas fiscais e monetários da economia brasileira pode-se destacar: reforma das contas públicas, unificação orçamentária, fim da conta movimento do Banco do Brasil e criação da Secretaria do Tesouro Nacional, que passou a controlar as operações realizadas por ordem do Tesouro Nacional e criação da poupança rural, submissão da política agrícola a outras políticas do governo de combate à inflação e de ajuste externo (OLIVEIRA, 1995).
Tais mudanças caracterizariam o início de uma segunda fase da política agrícola no Brasil que se estende desde o início da década de 1980 até meados da década de 1990. Esta fase foi marcada pelo que Belik et al (1998) denominou de autorregulação, ou seja, a redução
gradual do intervencionismo estatal e a maior integração entre os diferentes elos da cadeia agroindustrial.
Nessa segunda fase, Gasques e Villa Verde (1995) acreditam que houve a adoção de medidas para recuperar a antiga dinâmica de financiamento, como: a criação dos fundos constitucionais; fundos de commodities; adiantamentos de contratos de câmbio (ACC); entre outros. Contudo, todas essas alternativas não foram capazes de reproduzir o desenvolvimento da agricultura brasileira ocorrido na fase anterior.
Assim, novas alternativas foram buscadas, tais como a criação em 1994 da Cédula do Produto Rural (CPR) que permitia a venda antecipada de parte da produção agrícola. Segundo autores como Souza & Pimentel (2005), Wald & Waisberg (2005) e Zylbersztajn, Florêncio, Leles, Nogueira e Faccioli (2005), apud Almeida & Zylbersztajn (2008), a CPR se tornou um instrumento dinamizador das relações nas cadeias agroindustriais, utilizado por todos os participantes do agronegócio brasileiro, incluindo o sistema bancário e a Bolsa de Mercadorias e Futuros (BMF). Essa ferramenta permitiu aos credores obterem garantias e segurança jurídica, devido à facilidade de execução de garantias, sem que haja a necessidade de abertura de processo judicial.
Segundo Araújo (2000), apud Almeida & Zylbersztajn (2008), entre o final dos 80 e início dos anos 90, a escassez de recursos foi agravada devido ao desencontro entre os índices de correção dos preços mínimos e de atualização dos saldos devedores dos empréstimos. Com isso, foi implementado o Programa de Securitização em 1996, com o objetivo de atender os produtores com dívidas de até R$ 200 mil, prazo de sete a dez anos e juros de 3% ao ano mais variação do preço mínimo.
Em seguida foram aprovados mais dois programas que visavam à reestruturação do setor: i) RECOOP, plano para recuperação financeira e administrativa das cooperativas agropecuárias e ii) PESA, programa de saneamento de ativos financeiros, sendo destinado a agricultores com débitos superiores a R$ 200 mil (ALMEIDA & ZYLBERSZTAJN, 2008).
Nesta fase também, o governo adquire um caráter seletivo quanto aos beneficiários de programas de crédito à baixos custos, ou seja, a agricultura familiar passa a ser o alvo. É ai que surge o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), descrito em seção específica.
Também foi criado o Proger Rural (Programa de Geração de Emprego e Renda Rural) com a finalidade de fortalecer a média agricultura com taxas de juros preferenciais (MAPA, 2007, apud, ALMEIDA & ZYLBERSZTAJN, 2008).
Entre fins da década de 1990 e início dos anos 2000, encontra-se a terceira fase da política agrícola brasileira. Esta fase se caracteriza pela maior rigidez na concessão dos empréstimos pelos agentes financeiros, a maior pulverização do crédito subsidiado por meio da participação das cooperativas de produção e cooperativas de crédito no repasse dos recursos aos produtores e a maior participação de formas alternativas de financiamento em resposta à escassez dos recursos a taxas preferenciais (ALMEIDA & ZYLBERSZTAJN, 2008).
Nesse período, os agentes das cadeias produtivas passaram a ofertar crédito em suas operações de compra e venda. Contudo, sob tais formas de crédito os custos eram altos.
Em dezembro de 2004 foi sancionada a Lei n° 11.076, que lançou novos títulos do agronegócio: certificado de depósito agropecuário (CDA); o warrant agropecuário (WA); certificado de direitos creditórios do agronegócio (LCA) e o certificado de recebíveis do agronegócio (CRA). Ainda que com resultados recentes, esses mecanismos demonstram a evolução para contratos que aumentem a integração entre a agricultura e o mercado de capitais, por trás disso, pode estar a intenção do governo de transferir para o mercado os riscos associados às operações de financiamento.