Background: The TRACKS project

Em termos econômicos, o início da década de 1990 se caracterizou por uma fase em que o país passava por um amplo processo de abertura comercial e desregulamentação dos mercados. E, para obter financiamento junto às instituições financeiras internacionais era necessário seguir o receituário neoliberal e as recomendações do Banco Mundial.

Dentre aquelas recomendações constavam a formulação de políticas públicas favoráveis à agricultura familiar e à Reforma Agrária e estavam fundamentadas em formulações conceituais desenvolvidas pela comunidade acadêmica nacional e apoiada em modelos de interpretação de agências multilaterais, como a FAO, o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA) e o Banco Mundial, já citado.

A necessidade de apoio à agricultura familiar foi justificada pelo fato dela propiciar e estimular a multifuncionalidade do espaço rural. Nesse contexto, o modelo “produtivista”, de necessário aumento da produção e da produtividade, orientado para as funções da agricultura como fornecedora de alimentos, matérias-primas e divisas, tem cedido lugar à ótica da

multifuncionalidade, a agricultura familiar além de contribuir com a produção agrícola nacional, permite a geração de emprego, desenvolvimento de sistemas agrícolas diversificados, serviços ambientais e ainda atende a aspirações da sociedade, como a preservação da paisagem e da cultura local, hoje já colocadas nos países desenvolvidos. A agricultura familiar também permite uma distribuição populacional mais equilibrada no território, em relação à agricultura patronal, normalmente associada à monocultura. Ideias que devem ser contextualizadas no debate sobre os caminhos para a construção do desenvolvimento sustentável (OLALDE E PORTUGAL, 2004).

Adicionalmente, os movimentos sindicais dos trabalhadores rurais ligados à CUT (Central Única dos Trabalhadores) e à CONTAG (Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura), dos estados mais afetados pelas reformas estruturais da economia, iniciaram uma marcha em busca da “reconversão e reestruturação produtiva” da agricultura familiar. Vale lembrar, que desde a Constituição de 1988 as reivindicações dos trabalhadores rurais se faziam presentes através dos intensos debates que resultaram no estabelecimento da Lei Agrícola e através das discussões sobre a Lei Agrária, devido a qual os trabalhadores rurais tornaram-se atores importantes influenciando na agenda pública nos dois temas, como já foi tratado. Aqueles atores sociais rurais, através de suas organizações e lutas, desempenharam um papel crucial na implantação dos programas de apoio a agricultura familiar, considerado uma bandeira histórica dos(as) trabalhadores(as) rurais, pois lhes permitiria o acesso aos diversos serviços oferecidos pelo sistema financeiro nacional, até então praticamente inacessíveis aos agricultores(as) familiares (IBASE, 2006).

No inicio da década de 1990 ainda, houve mais um reforço aos anseios dos agricultores familiares. A FAO/INCRA definiu formalmente o conceito de agricultura familiar e estabeleceu um conjunto de diretrizes a serem seguidas para a formulação de políticas públicas adequadas às especificidades daquele setor. Estes estudos realizados conjuntamente pela FAO/INCRA serviram de base para as primeiras formulações do PRONAF. Antes disso, porém, no ano de 1994, em decorrência daquelas reivindicações dos agricultores familiares já descritas, o então presidente Itamar Franco, criou o Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAP). Este operava basicamente com recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e seria o embrião da primeira e mais importante política pública criada dois anos mais tarde e destinada aos agricultores familiares.

Os resultados obtidos através do PROVAP foram mínimos no que se refere ao volume de recursos distribuídos aos agricultores familiares, contudo, não se pode desprezar o fato de que essa iniciativa representou o início de uma importante transição em direção a uma política pública diferenciada por categorias de produtores rurais.

A partir de 1995, já no governo Fernando Henrique Cardoso, o PROVAP foi totalmente reformulado, tanto em termos de concepção como em sua área de abrangência. Tais modificações resultaram na criação do PRONAF. Em 1995, o PRONAF foi lançado, apenas, como uma linha de crédito de custeio diferenciada para financiar a agricultura familiar. No ano seguinte, em 1996, a institucionalização do PRONAF, como um programa governamental, ocorreu através do decreto Presidencial nº1.946, datado de 28.07.96 (MA/SDR/DATER, 1996). Desse ano em diante, o programa firmou-se como a principal política pública do Governo Federal para apoiar os agricultores familiares através de três linhas de ação principais, quais sejam, o crédito de custeio de infraestrutura e comercialização.

Vale dizer que o PRONAF foi concebido, segundo Aquino et al. (2004), com o objetivo de apoiar o desenvolvimento rural a partir do fortalecimento da agricultura familiar como segmento gerador de emprego e renda. Isso seria possível desde que aquele programa revertesse os efeitos nocivos causados pelas políticas de crédito rural, existentes até então, e que privilegiavam somente os setores capitalizados da agricultura brasileira. Assim, a missão do PRONAF era atacar as desigualdades, tanto regionais como setoriais e pessoais, marcantes nas políticas estatais tradicionais já existentes e voltadas ao estímulo de mudanças nas bases técnicas da agricultura brasileira. Com o PRONAF assim direcionado, seria possível alcançar um novo padrão de desenvolvimento sustentável visando o alcance de níveis de satisfação e bem-estar de agricultores e consumidores, no que se refere às questões econômicas, sociais e ambientais, produzindo um novo modelo agrícola nacional.

Assim também, como objetivo geral aparece o estímulo à criação de condições favoráveis ao aumento da capacidade produtiva, a geração de empregos e a melhoria da renda, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida e a ampliação do exercício da cidadania por parte dos agricultores familiares (MA/SDR/DATER, 1996).

Deve-se registrar, no entanto, que, em 1996, apenas as ações relativas ao crédito de custeio foram implementadas, deixando de lado a linhas de crédito para infraestrutura e comercialização. A ampliação do programa para as áreas de investimentos, infraestrutura e serviços municipais, capacitação e pesquisa, só ocorreram a partir de 1997, quando o PRONAF ganhou maior dimensão e passou a operar de forma integrada em todo território nacional.

Resumidamente, pode-se dizer que o desejo pela reforma agrária, colocado em pauta principalmente através dos movimentos sociais e da crescente força adquirida pela agricultura familiar, após o processo de redemocratização política brasileira e os estudos elaborados pelo convênio INCRA/FAO juntamente com as sugestões dos organismos multilaterais de fortalecer a agricultura familiar levantaram a questão a respeito da multifuncionalidade e potencial econômico da agricultura familiar no Brasil, definindo a necessidade e o caminho para a conformação de uma política voltada aos produtores familiares, o PRONAF. Assim, o reconhecimento dos agricultores familiares, como uma classe social específica, foi um marco na história do meio rural enquanto objeto de políticas públicas, e o PRONAF representou a materialização do mesmo.

CAPÍTULO 2

O PRONAF: PÚBLICO ALVO, INSTITUCIONALIZAÇÃO,

CONFORMAÇÃO, AVANÇOS E RETROCESSOS

O objetivo deste capítulo é apresentar uma discussão a respeito da importância da agricultura familiar no Brasil, explicar como se dá o funcionamento, institucionalização e quais são os grupos de beneficiários do PRONAF e, por último, descrever quais os avanços e retrocessos que aquele programa tem conseguido alcançar durantes os 15 anos decorridos desde sua implementação.

Grande parte dos países avançados possui programas de apoio aos pequenos produtores agropecuários e essa categoria é bastante valorizada. Na Europa, por exemplo, deve-se ressaltar a experiência bem-sucedida do Programa Leader (Liaisons Entre Actions de

Développement de l’Economie Rurale) instituído desde 1991 e destinado aos territórios rurais

em desvantagens socioeconômicas. No Brasil, contudo, durante muitos anos o segmento dos agricultores familiares foi visto como improdutivo e atrasado, correndo o risco de desaparecimento, pois, muitos agricultores familiares não conseguiram se integrar aos Complexos Agroindustriais (CAIs) resultantes do processo de modernização agrícola, por não conseguirem capital suficiente para adquirir máquinas e equipamentos padrões da Revolução Verde ocorrida na década de 1970 e 1980.

A partir da Lei da Agricultura Familiar (11.326/2006), que estabeleceu as diretrizes para a Política Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais juntamente com a divulgação dos resultados da pesquisa realizada pelo convênio FAO/INCRA, que dimensionou a agricultura familiar brasileira, e com os dados do Censo Agropecuário de 2006 foi possível maior conscientização sobre o potencial produtivo, de geração de renda, emprego e alimento para o país dos agricultores familiares.

Todos esses fatores, aliados à recomendações de organismos internacionais e à demanda dos movimentos sociais da população rural da década de 1990, permitiram o surgimento do primeiro programa de crédito específico para a agricultura familiar – o PRONAF, um programa pensado com o propósito de criar alternativas de incorporação para um segmento até então marginalizado da oferta de crédito formal no Brasil, e que apresenta um potencial produtivo de extrema importância.