Não é incomum a existência de leis que prometem um direito de difícil eficácia no mundo real. Ainda que exista em nosso país excelente legislação no campo ambiental, seria ingênuo supor que uma sociedade marcada pelo positivismo jurídico tenha todos os seus problemas ambientais resolvidos por meio dessas normas.
Realmente, no caso brasileiro, a efetividade de muitos direitos é o ponto nevrálgico de qualquer sucesso nas políticas públicas. Edita-se enorme quantidade de leis, sem que a elas sejam dadas condições concretas para sua acessibilidade16.
14 O Direito por um lado organiza os processos que fluem segundo as regras da economia de mercado, colocando à sua disposição normas e instituições (em especial o contrato, a propriedade privada, o direito de propriedade industrial etc.) e, por outro, converte-se em instrumento de que lança mão o Estado para influir em tais processos e, a um tempo só, obter a consecução de determinados objetivos de política social – instrumento destinado ao desenvolvimento de políticas públicas, como se vê. Daí é porque, o Direito resulta duplamente
instrumentalizado: por parte do Estado (social) e por parte dos agentes que atuam no mercado. A concepção da sua neutralidade desnuda-se, destarte, como insustentável, apenas podendo prosperar no plano do discurso ideológico. O móvel dessa dupla instrumentalidade será sempre, porém, a preservação dos processos capitalistas de mercado (GRAU, 1990, p. 33).
15 Se o futuro é necessário e o que tiver de acontecer acontece, independentemente do que fizermos, é preferível não fazer nada, não cuidar de nada e gozar apenas o prazer do momento. Esta razão é indolente, porque desiste de pensar perante a necessidade e o fatalismo (LEIBNIZ apud SANTOS, 2000, p. 42).
16 Apesar do art. 3° da Lei de Introdução ao Código Civil (Lei n° 4.657, de 04/09/1942), dizer que ninguém deve se escusar de cumprir uma lei, alegando o seu desconhecimento, muitas vezes, não há meios práticos para que as pessoas tenham acesso às leis, ou ainda, quando se tem acesso, ocorre do ato não se tornar uma norma efetiva no mundo real, isto é, na maioria das vezes, o cidadão é ao mesmo tempo desconhecedor e infrator, ou mero expectador da legislação pátria. Assim, costumou-se afirmar entre nós, que uma determinada lei “virou letra morta” ou “não pegou”. Como exemplo, Dal Bosco (2003, p. 733) lembra das consultas públicas anunciadas no
Diário Oficial da União (DOU) ou nos sítios [sites] oficiais do governo na Internet, mas esses meios levam a informação a poucas pessoas, principalmente em relação ao DOU. Segundo Cruz (2004, p. 31), no Brasil há um esforço pela inclusão digital, onde existem cerca de 15 milhões de microcomputadores e aponta dados de uma pesquisa PNAD de 2002 informando que 14,2% das residências brasileiras possuem computadores pessoais.
Na lição de Bursztyn, Marcel (1994, p. 28) “hoje boa parte da população brasileira tem acesso à informação e um grau mais elevado de consciência e de expectativas, que se vêem frustradas frente a um Estado debilitado por limitações de natureza política, econômica e gerencial”. Para Barroso (2003, p. 279), essa “frustração reiterada do processo institucional brasileiro está associada à falta de efetividade das normas constitucionais.”
A efetividade significa, portanto, a realização do direito, o desempenho concreto de sua função social. Ela representa a materialização, no mundo dos fatos, dos preceitos legais e simboliza a aproximação, tão íntima quanto possível, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social.
Acrescenta, ainda, Barroso (2003, ibid., p. 85-86):
a efetividade das normas jurídicas resulta, comumente, do seu cumprimento espontâneo. Sem embargo, descartados os comportamentos individuais isolados, há casos de insubmissão numericamente expressiva, quando não generalizada, aos preceitos normativos, inclusive os de hierarquia constitucional. Assim, se passa, por exemplo, quando uma norma confronta-se com um sentimento social arraigado, contrariando as tendências prevalecentes na sociedade. Quando isto ocorre, ou a norma cairá em desuso ou sua efetivação dependerá da freqüente utilização do aparelho de coação estatal17. De outras vezes, resultará difícil a concretização de uma norma que contrarie interesses particularmente poderosos, influentes sobre os próprios organismos estatais, os quais, por acumpliciamento ou impotência, relutarão em acionar os mecanismos para impor sua observância compulsória18. Sem dúvida, fatores políticos e econômicos são os definidores dos entraves no acesso à informação ambiental. Primeiro, porque estão numa escala superior aos demais fatores. Segundo, porque ao Estado cabe a tutela do direito à informação, por assim dizer que o Estado está passível das ingerências dos referidos poderes.
Além das influências estruturais, teoricamente e de modo sistematizado pode-se indicar outras barreiras relacionadas ao acesso a informações ambientais.
Desse modo, apresenta-se, sem uma hierarquia pré-definida o seguinte:
17 Exemplo historicamente marcante que se enquadra nessa hipótese foi a reação social à compulsoriedade da vacinação contra a varíola, que levou até mesmo a uma rebelião militar, em 1904, durante o governo de Rodrigues Alves.
18 O Estatuto da Terra – Lei n° 4.504, de 30.11.64 –, o Ato Institucional n° 9, de 25/04/1969 e o Decreto-Lei n° 554, de 25/04/1969, instrumentalizavam, de certa forma, a realização da reforma agrária, jamais levada a efeito, por contrariar a burguesia rural latifundiária, importante base de apoio político do regime militar implantado em 1964. Mais recentemente, pode-se enquadrar como outro caso de difícil solução legal a disputa pela regularização da soja transgênica no governo atual.
• Dificuldades terminológicas
Muitas questões envolvem conhecimento técnico específico, com linguagem de difícil alcance ao cidadão comum19. Problemas muito complexos ou sofisticados para serem expostos de maneira clara e precisa, às vezes, prejudicam o acesso à informação pelas pessoas com pouco poder de entendimento sobre os assuntos em discussão. Nos processos de licenciamento ambiental, principalmente aqueles decorrentes de atividades com grandes impactos, como é o caso dos empreendimentos hidrelétricos, essa dificuldade se agrava.
• Restrições na divulgação de dados
Restrições como a privacidade, censura, sigilo, mentira, manipulação, opacidade e segurança são também barreiras para que a sociedade tenha acesso a informações sobre as atividades que causam riscos ao meio ambiente e às pessoas. Embora a legislação constitucional e infraconstitucional brasileira credite o acesso à informação como pressuposto do princípio da proteção ambiental, exclui dessa garantia o sigilo de caráter industrial ou dados referentes à segurança nacional, ainda que isto represente sérios riscos à sociedade potencialmente atingida. O acesso aos dados ainda é um mito para muitos governos, principalmente pelo medo da transparência ou mesmo pela cultura impregnada ao longo de um processo que pouco privilegiou o acesso público às informações.
• Interesses divergentes
Geradores e usuários da informação geralmente estão em situações de conflito, em lados opostos. De um lado, o Estado ou o poder econômico com seus agentes produtores e armazenadores de informação não tem interesse imediato em colocar às claras tudo que é produzido ou realizado, o que poderia expor o governo ou setores da economia a algumas situações indesejadas por conta do desvio de finalidade das suas ações ou, ainda, poderia provocar um aumento de suas responsabilidades para com a sociedade. De outro lado, os usuários, às vezes alheios a seus direitos e obrigações, sentem-se inertes diante do grande poder que é o Estado, ou do privilégio de que dispõem seus funcionários, ou de interesses terceiros. Quando a cobrança da comunidade aumenta, os interesses e as divergências se acentuam.
19 Na maioria das vezes, na divulgação do EIA e Rima o emprego da linguagem tem sido inadequada à compreensão do público. Em alguns casos é utilizado no Rima o mesmo linguajar técnico empregado no EIA, o que dificulta ou inviabiliza o entendimento de quem não dispõe de conhecimento especializado. A divulgação para os povos indígenas afetados, por exemplo, é um problema cuja importância não tem obtido resposta satisfatória e tem sido objeto de crítica e reivindicação dos seus representantes em audiências públicas e outros fóruns de discussão (BRASIL. Ministério Público Federal, 2004, p. 41).
• Problemas na sistematização de informações
A falta de sistematização ou de melhor estruturação de sistemas de informações também constitui barreira no acesso à informação. O Brasil possui vários sistemas e bases de dados informacionais, mas dificilmente esses se encontram disponíveis aos cidadãos, de forma fácil. Outras vezes, encontram-se mal estruturadas e dispersas, sem interligação com outras bases similares. Os entes da federação constroem o seu próprio sistema de informação e pouco se preocupam em estabelecer uma rede comum. Isso se agrava ainda mais quando se trata da informação ambiental, devido à convergência de diversas ciências. A geração de informações sistemáticas sobre o meio ambiente requer esforço multidisciplinar, envolvendo elementos de várias áreas, sendo a superposição de temas a característica principal da transversalidade.
• Formas mal empregadas de disseminação
Os organismos envolvidos na disseminação da informação ambiental estão mais preocupados com os aspectos técnicos dos problemas de publicidade, tais como forma e tamanho da mensagem a ser divulgada e publicada, desprezando a visão do usuário final na recepção da informação. São legalistas, mas pouco práticos. Muitas das vezes, os responsáveis pela transmissão da informação ou pela elaboração dos sistemas e bases de dados estão mais preocupados com aspectos formais do que com a utilidade que a informação ambiental possa representar para o destinatário final. Pensa-se em divulgar ou publicar, mas dificilmente em como e para que o usuário vai aproveitar essa informação.
• Excesso de informações
A impossibilidade de se inteirar sobre a gama cada vez mais crescente de informação é hoje uma realidade. A dificuldade para se atualizar devido ao acúmulo de informações, principalmente da informação ambiental, em razão do seu caráter interdisciplinar, tem sido uma barreira para os receptores de informação. O excesso de dados no processo de envolvimento público implica a análise de um número elevado de informações, apresentados na forma escrita, oral, eletrônica etc., de complicada organização e absorção. Além do mais, no mundo atual a informação está ao mesmo tempo em todo e em nenhum lugar, à medida que é utilizada como forma de controle do poder político e econômico do grupo ou classe dominante.
• Falta de interesse e de imaginação para entender o conteúdo da mensagem
Parte da população não tem manifestado interesse pelas questões ambientais, inclusive pela leitura de publicações relativas ao tema, o que dificulta o engajamento e a participação do indivíduo. Por outro lado, o não-reconhecimento dos governantes da importância da informação como base para o desenvolvimento dos países, principalmente os subdesenvolvidos e os em vias de desenvolvimento, é visível nos programas estatais. Os orçamentos públicos não prevêem verbas específicas para esse fim. Exemplo disso são os parcos recursos com que as bibliotecas ou centros de documentação e informação são contemplados. Essa dificuldade prejudica o acesso prévio e sistematizado da informação necessária a uma decisão. A falta de interesse e de imaginação para entender o conteúdo da mensagem está relacionada à falta de estímulo por essa informação. Assim, a informação a
posteriori passa a ser apenas um ato de legitimação de um interesse oculto.
• Vícios de comunicação
A imprensa – ou qualquer outro meio de comunicação –, na maioria dos casos, é controlada por grupos econômicos com interesses definidos, podendo provocar ruídos e exercer enorme influência sobre o acesso à informação. Muitas organizações circulam apenas informações previamente selecionadas ou maculadas de vícios. A progressiva passagem das sociedades a uma sociedade de mercado, a universalização dos sistemas econômicos leva a que a informação se transforme em ação de sentido único, isto é, informa quem tem o poder sobre os meios de comunicação, tanto em nível local, regional, nacional, quanto internacional. Assim, a comunicação advém passiva, receptora, assimiladora, massificada por uma liberdade de escolha pré-fabricada.
• Limitações da estrutura organizacional do Estado
A relativa falta de capacidade técnica dos órgãos ambientais para a aplicação dos novos instrumentos da política ambiental, assim como a escassez generalizada de quadros técnicos e gerenciais capacitados para a elaboração e análise de Rima dentro das exigências legais, tanto no setor público como no setor privado, tem refletido na falta de disponibilização de informação ao público. Os esforços dos órgãos ambientais na formação e treinamento de pessoal tem sido intensa, mas ainda é deficitária, principalmente devido ao fenômeno da evasão desses especialistas para o setor privado, graças à oferta de salários mais elevados e de melhores condições de trabalho, bastando verificar, por exemplo, os salários pagos pelas consultorias e agências especializadas no ramo.
• Sensacionalismo informacional
Se, de um lado, a cobertura centrada nos acontecimentos tem a vantagem de aumentar a consciência pública de tópicos ambientais, de certa forma esquecida, por outro lado, a divulgação de assuntos ligados à questão ambiental pela mídia tem igualmente o seu aspecto negativo. Segundo Hannigan (1995, p. 88), “as catástrofes ambientais são o ‘sal’ da cobertura noticiosa. Elas envolvem freqüentemente dados e perdas de vidas ou a possibilidade de isso vir a acontecer”. Durante muito tempo, e ainda hoje, a forma dramática e sensacionalista de dar publicidade a uma informação ambiental sem uma análise objetiva de cada caso, principalmente aquelas causadas por impactos negativos ao meio ambiente, tem predominado na midia. Além disso, os meios de comunicação social têm adotado cada vez mais um discurso que apresenta o meio ambiente como o grande vetor econômico da sociedade moderna.
• Falta de efetividade das normas
No Brasil, a legislação sobre o acesso a informações ambientais vem ganhando importância, mas há dificuldades na efetividade dessas normas. A comunicação ambiental ainda tem sido um entrave devido a problemas decorrentes de falta de capacitação de pessoal para atuar na área e até mesmo da falta de interesse dos gestores públicos em tornar a informação acessível a um número maior de pessoas da sociedade, tornando assim esse arcabouço jurídico inócuo e de difícil aplicação. Como se vê, o problema não se resume à falta de leis que garantam o acesso a informações ambientais, mas, sobretudo, à falta de efetividade dessas normas.
Ademais, constata-se que o menos favorecido sofre a desvantagem de não conseguir espaços na esfera do uso da informação e apesar de, enquanto cidadão, lhe seja garantido constitucionalmente o acesso, ao mesmo tempo lhe é negado esse direito enquanto consumidor, porque a burocracia pública e a falta de transparência das autoridades, além de outros obstáculos, inibem a maioria dos indivíduos de exercer a sua plena cidadania ambiental.