5. Hvem er disse elevene?
5.4 Distriktmestere og NM- deltagere. Erfart toleranse?
Cada cidade precisa de um eficiente processo social, em todos os níveis, para resolver seus conflitos. Esse processo precisa ser holístico, integrativo e participativo porque a cidade é o foco dos fenômenos sociais em todos os níveis e – sobretudo – porque a cidade não é apenas o que nela está construído. Uma cidade são as pessoas – e o
habitat das pessoas. As cidades, portanto, devem ser uma fonte de
visões positivas das pessoas – onde todos tenham segurança, saúde e desenvolvimento sustentável; serviços básicos e culturais; direitos democráticos e deveres; possibilidade de escolha livre de emprego; participação nas decisões públicas.
(...) Nenhuma reconstrução de uma infraestrutura decadente será suficiente para assegurar que as cidades sejam seguras, saudáveis, e habitáveis até que as idéias, alma e espírito daqueles que nelas residem floresçam.
( Uner Kirdar. Cities fit for people, 1997)
O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) passou a regulamentar93 a chamada
93Apenas a título de observação, há opiniões no sentido de afirmar ser imprópria a expressão
“regulamentar”, visto que: a) a Constituição determina que a atividade de regulamentação é conferida ao Chefe do Executivo, conforme disposição do art. 84, inciso IV; b) as normas regulamentares são de nível hierarquicamente inferior à lei e, portanto, apresentam como conteúdo atos administrativos que da lei derivarem, visando, assim, a sua execução. Nesse sentido é a posição de CAMMAROSANO, Márcio. Estatuto da Cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coords.). São Paulo: Malheiros Ed., 2003. p. 23. Entretanto, e em sentido oposto, José dos Santos CARVALHO FILHO assevera que “O sentido da função regulamentar prevista no art. 84, inciso IV da Constituição, é de caráter estrito, abrangendo tão somente os atos emanados do Presidente da República com suporte jurídico nas leis a cuja regulamentação se destina(...) Portanto, as leis regulamentam efetivamente mandamentos constitucionais, da mesma forma como decretos e regulamentos o fazem em relação às leis; esses decretos, por sua vez, podem ainda ser regulamentados por outros atos administrativos de inferior hierarquia, como, por exemplo, instruções, portarias, ordens de serviço, etc.”. In: CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 11.
Política Urbana94 prevista nos arts. 182 e 183 da Constituição Federal, disciplinando as diretrizes fundamentais do meio ambiente artificial, objetivando o bem coletivo, a segurança, o bem-estar95 dos cidadãos, assim como o equilíbrio ambiental (Lei 10258/2001, art. 1º, parágrafo único).
Trata-se de um documento normativo que estabelece normas de ordem pública inerentes ao meio ambiente artificial em face dos artigos 182, 183 e 225 da Carta Magna. Nesse sentido, com a propriedade que lhe é peculiar Celso Antonio Pacheco Fiorillo96 assevera:
(...) o meio ambiente artificial passa a receber uma tutela mediata (revelada pelo art. 225 da Constituição Federal, em que encontramos uma proteção geral ao meio ambiente como tutela da vida em todas as suas formas, centrada na dignidade da pessoa humana) e uma tutela
imediata (que passa a receber tratamento jurídico aprofundado em
decorrência da regulamentação dos arts. 182 e 183 da CF), relacionando-se diretamente às cidades, sendo portanto, impossível
desvincular da execução da política urbana o conceito de direito à sadia qualidade de vida assim como do direito à satisfação dos valores
da dignidade da pessoa humana e da própria vida (grifo nosso).
A ideia acima, portanto, traz núcleos ideológico-sistemáticos de suma importância ao trabalho em questão, a saber: a Lei 10257/2001 veio para estabelecer as diretrizes gerais da política urbana (arts. 182 e 183 da CF) com o objetivo maior de buscar a sadia qualidade de vida, o que leva a crer que deverá ser pautada sob os ditames previstos no art. 1º do diploma constitucional.
Para além dessa ideia, nota-se também que a política urbana é fixada segundo diretrizes previstas em preceitos legais do Estatuto de ordem pública e interesse social que assumem valores metaindividuais, notadamente, considerando-se que o uso da propriedade passa a ser balizado pelos objetivos contidos no artigo 1º, parágrafo único do mencionado diploma normativo,
94A expressão “Política Urbana” deve ser compreendida como um “conjunto de estratégias e ações
do Poder Público, isoladamente ou em cooperação com o setor privado, necessárias à constituição, preservação, melhoria e restauração da ordem urbanística em prol do bem-estar das comunidades. CARVALHO FILHO, José dos Santos. op. cit., p. 12.
95Note-se que a segurança e o bem-estar já vêm citados no Preâmbulo da Constituição Federal de
1988, como também na Lei 6938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente) em seu art. 3º, inciso III, alínea “a” ao definir poluição como a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população.
adquirindo natureza ambiental e, portanto, regramento segundo os valores estruturantes da dignidade da pessoa humana.
Ratifica-se essa ideia observando-se que, a partir do parágrafo único do Estatuto, o legislador, ao mencionar os valores bem-estar social e equilíbrio ambiental, consolidou a integração das cidades ao desiderato previsto no art. 225, caput da CF, ou seja, a Lei 10257/2001 reforçou o imperativo de que o espaço onde a pessoa humana vive deve ser ecologicamente equilibrado, compatibilizando, assim, interesses previstos no art. 6º e outros inerentes ao desenvolvimento psicológico, espiritual e cultural (educação, lazer, religião, direito à morte digna, etc.).
O artigo 2º da citada lei federal assevera que a política urbana tem como um de seus objetivos ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e mediante uma série de diretrizes elencadas, em especial:
I – garantia do direito às cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações (grifo nosso).
Assim, o Estatuto da Cidade, com a finalidade de ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e do uso da propriedade urbana, criou, de forma original, o que denomina no dispositivo acima de garantia do
direito a cidades sustentáveis.
As funções sociais da cidade representam ações e programas que visem à satisfação eficaz dos seus habitantes em relação aos direitos acima traduzidos e a outros que se traduzem como necessários à consecução do bem-estar e equilíbrio ambiental.
Consequentemente, no decorrer do trabalho será constatado que o desenvolvimento social está intrinsecamente ligado ao desenvolvimento econômico, acrescentando-se que o Estatuto, para além de reforçar tal ideia, ainda deixa claro que caberá à cidade ajustar-se aos interesses da população e não o contrário.
Logo, dessume-se do entendimento acima que a função social da cidade só será efetivamente cumprida quando seus habitantes estiverem exercitando em
sua plenitude os direitos estabelecidos nos arts. 5º e 6º da Constituição Federal, quais sejam, respectivamente: direito à vida, liberdade, igualdade, segurança e propriedade e os direitos sociais (também denominados de piso vital mínimo)97.
Analisando o conteúdo dos direitos que estruturam a garantia do direito a cidades sustentáveis, enfatizamos o direito ao saneamento ambiental e a outros que sofrerão consequências nefastas em face de sua ausência ou atendimento ineficaz, como o direito ao trabalho, ao lazer, à moradia e à infra-estrutura urbana, dentre outros, que inegavelmente asseguram um meio ambiente ecologicamente equilibrado no local em que se vive, ou seja, nos espaços construídos e habitáveis.
O estudo referente ao capítulo III terá como cerne central o aprofundamento de algumas das questões acima traduzidas. Posto isto, pontuam- se, segundo lições de Celso Antonio Pacheco Fiorillo98, algumas considerações acerca do conteúdo dos direitos materiais estruturados e garantidores das cidades sustentáveis, assegurados aos brasileiros e estrangeiros residentes no país:
a) direito à terra urbana:
uso de determinada porção territorial no âmbito das cidades (dentro de sua natureza jurídica de bem ambiental) para que possam realizar as atividades fundamentais vinculadas às suas necessidades de existência digna dentro da ordem econômica do capitalismo.
b) direito à moradia:
uso de determinada porção territorial no âmbito das cidades (dentro de sua natureza jurídica de bem ambiental), denominado direito à casa (art. 5º, XI da CF), para que possam ter um local destinado a assegurar um asilo inviolável com a finalidade de garantir fundamentalmente seu direito à intimidade (art. 5º, X), seu direito à vida privada (art. 5º, X), assim como a organização de sua família (art. 226 a 230).
c) direito ao saneamento ambiental:
assegura (...) não só a preservação de sua incolumidade físico-psíquica (saúde), vinculada ao local onde vivem, local este em que o Poder Público municipal tem o dever de assegurar condições urbanas adequadas de saúde pública, inclusive vinculadas ao controle de águas,
97FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Estatuto da Cidade comentado, cit., p. 69. 98Id. Ibid., p. 76-113.
esgotos, etc,, como a preservação dos demais valores vinculados à tutela dos bens ambientais adstritos a determinado meio em que referidas pessoas se relacionam (...)
d) direito à infraestrutura urbana:
assegura (...) a efetiva realização por parte do Poder Público municipal de obras ou mesmo atividades destinadas a tornar efetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade
e) direito ao transporte:
propicia (...) os meios necessários destinados a sua livre locomoção, em face da necessidade de utilização das vias nas cidades adaptadas não só à circulação da pessoa humana como de operações de carga ou descarga fundamentais para as relações econômicas de consumo, bem como para as necessidade fundamentais vinculadas à dignidade da pessoa humana.
f) direito aos serviços públicos:
assegura (...) sua condição de consumidor em face do Poder Público Municipal (...)
g) direito ao trabalho:
(...) entendido como toda e qualquer atividade humana vinculada à transformação dos recursos ambientais (basicamente meio ambiente natural), visando satisfazer determinadas necessidades da pessoa humana)(...)
h) direito ao lazer:
(...) garante o exercício de atividades prazerosas no âmbito das cidades.
Essa breve conceituação dos direitos acima elencados será importante no momento em que for traçado o raciocínio de que o direito ao saneamento, por sua essencialidade, se violado, gerará consequências nefastas não só sobre os demais direitos que completam as funções sociais que ordenam aspectos do meio ambiente artificial, ora traduzidos, como também em relação aos demais aspectos do meio ambiente, quais sejam, natural, cultural e do trabalho.
Diante das considerações referidas, verifica-se a relação entre as funções sociais da cidade e o princípio da dignidade da pessoa humana previsto no art. 1º, inciso III da Constituição Federal:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
III – a dignidade da pessoa humana (grifo nosso).
No Direito Internacional, a Carta das Nações Unidas de 26 de junho de 1945 afirma:
Nós, os povos das Nações Unidas – afirmamos com firmeza (...) nossa crença nos direitos fundamentais do Homem, na dignidade e no valor da personalidade humana (...) e no compromisso de renovadamente fortalecê-los (grifo nosso).
Também convém citar a Declaração Universal dos Direitos do Homem de 10 de dezembro de 1948 que em seu Preâmbulo estabelece que “ (...) o reconhecimento da dignidade inerente99 a todos os componentes da família humana e dos seus direitos iguais e inalienáveis (...)” (grifo nosso).
E, no art. 1º do citado documento assevera que “ todos os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos. Eles são portadores de razão e de consciência e devem tratar uns aos outros com espírito de fraternidade.” (grifo nosso)
No Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos de 19 de dezembro de 1966 afirma-se que:
(...) o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da sociedade humana (...) compõe o fundamento da liberdade, justiça e paz mundial, no reconhecimento de que esses direitos derivam da dignidade inerente aos homens (grifo nosso).
99Aqui há a intenção de deixar claro nossa postura a respeito do vocábulo “inerente”, ressaltando-
se que todo e qualquer ser humano, pelo simples fato de sê-lo, é detentor de dignidade, incorporando-se assim a ideia da universalidade desse princípio em qualquer contexto social, econômico, cultural e político. Trata-se, como bem diz Jesús González Peres, em sua obra La
dignidadad de La persona. Madrid: Editorial Civitas, 1986. p. 111) que se trata de uma “força
instintiva inata do ser humano”. O grande problema fático-jurídico é que nem sempre a dignidade é exercitada em face de vários aspectos, sejam eles econômicos ou culturais.
Sobre o reconhecimento da dignidade humana e no mesmo diapasão é possível ainda citar a Convenção das Nações Unidas sobre Tortura de 1984; a Convenção sobre o Direito das Crianças de 1989 e, de uma forma inovadora, no âmbito constitucional europeu, a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia de 2000 que nos arts. 1º e 31, inciso I afirmam normativamente o princípio examinado.
Aqui merece consideração o dúplice aspecto a ser analisado sobre o tema, a saber: que a dignidade deve ser considerada como um elemento inato à condição humana e assim preexistente a qualquer documento legal, e que o seu reconhecimento se faz através de uma norma.
Dessa forma, o ordenamento jurídico vem conferir o papel de impor segurança jurídica e informar ideologicamente num sentido educacional a comunidade, legitimando os direitos fundamentais e o desenvolvimento individual da personalidade individual de cada indivíduo. Assim, não se fala em criação normativa de um atributo do homem, mas, sim em seu reconhecimento como um sobreprincípio constitucional.
A dignidade da pessoa humana, embora concebida como conceito a priori, teve sua existência reconhecida e formalizada pela Carta Magna promulgada em 1988 como o valor-motriz dos fundamentos da República Federativa do Brasil.100
Isto quer dizer que a dignidade da pessoa humana é o valor fundamental de toda a ordem sistêmica refletida no conjunto ideológico presente na Constituição Federal, assim entendendo a jurídica, político-administrativa, tributária, econômica, cultural e social101.
Embora a conceituação de dignidade transcenda o âmbito jurídico, encontrando fundamento no patrimônio comum do gênero humano e nas aspirações valorativas da liberdade de cunho material e espiritual, bem como de justiça, é possível analisar quando estará efetivamente sendo exercitada.
100FULLER, Greice Patrícia. O meio ambiente hospitalar em face da dignidade da pessoa humana
no direito ambiental brasileiro. 2004. 352 f. Dissertação (Mestrado em Direito Ambiental) –
Programa de Pós-Graduação em Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2004. p. 37.
A resposta vai ao encontro dos direitos sociais insculpidos no art. 6º da Constituição Federal, chamados de piso vital mínimo por Celso Antonio Pacheco Fiorillo102, como já falado anteriormente.
Portanto, à luz do pensamento do autor acima, o princípio da dignidade da pessoa humana só será exercitado quando preenchidos os direitos à educação, saúde, trabalho, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados.
Ora, se assim o é, percebe-se que as cidades ditas sustentáveis como cumpridoras das funções sociais são exatamente aquelas que garantem efetivamente o exercício a seus habitantes dos direitos acima impostos constitucionalmente.
Um dado também de extrema importância é verificar que o Estatuto da Cidade ratificou imperativamente a exigência da participação dos Municípios feita no art. 182 da CF103, seja para promoção do gerenciamento da cidade, conferindo aos seus habitantes uma vida com qualidade (competência administrativa), seja legislando sobre o tema em pauta (competência legislativa).
É sabido que o princípio básico norteador da repartição das competências entre os entes federativos é o da predominância do interesse que manifesta que à União caberá a análise de matérias de interesse geral; aos Estados, questões de predominante interesse regional; aos Municípios, todas aquelas pertinentes a assuntos de interesse local e ao Distrito Federal, matérias de interesse regional e local (art. 32, §1º cc art. 22, XVII, ambos da Constituição Federal).
No presente estudo, interessa a análise sobre a competência administrativa dos Municípios, no que pertine ao desenvolvimento das funções sociais da cidade.
A Constituição Federal no art. 30, inciso VIII alude à competência104 chamada material, dispondo que aos Municípios cabe “promover, no que couber
102FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. O direito de antena em face do direito ambiental brasileiro.
São Paulo: Saraiva, 2000. p. 14.
103Art. 182. “A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal,
conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.”
104J. J. Gomes CANOTILHO conceitua competência como o poder de atuação atribuído aos vários
órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas a que são constitucionalmente ou legalmente incumbidos. In: Direito constitucional e teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 1993. p. 520.
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.”
Para além do citado artigo, segue-se o art. 23 da CF que disciplina a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência (inciso V); proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (inciso VI); preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII); promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (inciso IX); combater as causas de pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos (inciso X).
Todas as matérias acima elencadas ligam-se umbilicalmente às funções sociais da cidade, posto que estas só serão efetivamente cumpridas quando do exercício dos direitos fundamentais e sociais em harmonia com o estatuído no art. 225 da Constituição Federal.
Ainda, vale ressaltar a competência legislativa dos Municípios que pode ser exclusiva (art. 30, inciso I, CF) e suplementar (art. 30, inciso II, CF).
A primeira refere-se à competência genérica de esses entes legislarem sobre assuntos de interesse local, ou seja, nas palavras de Alexandre de Moraes105, aqueles que dizem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem deixando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)106.
A segunda, denominada suplementar, afirma de forma inovadora, posto não constar da Constituição antecessora, caber ao município suplementar a legislação federal e estadual no que couber, desde que seja para o fim de suprir omissões da legislação federal e estadual, não contrarie as disposições nelas previstas e ainda diga respeito à matéria de interesse local.
105MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 2010. p. 315.
106Fernanda Dias MENEZES assevera sobre o assunto o que se segue: “é inegável que mesmo
atividades e serviços tradicionalmente desempenhados pelos municípios, como transporte coletivo, polícia das edificações, fiscalização das condições de higiene de restaurantes e similares, coleta de lixo, ordenação do uso do solo urbano etc, dizem secundariamente com o interesse estadual e nacional.” In: MORAES, Alexandre de. op. cit., p. 315.
Resta ainda apenas aduzir que apesar de não estar expressa no art. 30 da Constituição Federal, o legislador ainda previu, no art. 182, a competência legislativa “específica” para os Municípios legislarem sobre a política de desenvolvimento urbano a ser executada pelo Poder Público municipal.
Cabe, por fim, ressaltar que as observações acima feitas sobre a competência municipal serão de suma importância na fixação da responsabilidade ambiental e que servem como diretrizes à condução da ideia de que os Municípios exercerão grande importância no que tange à promoção das políticas públicas inerentes às funções das cidades, ao lado dos Estados que têm o papel fundamental de assegurarem, assim como a União, a preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem como concessão de condições mínimas para a realização da dignidade da pessoa humana. Aliás, assim vem sendo o andamento dos processos, como será bem analisado no cap. IIII.
Desta forma, a dignidade humana e as funções sociais da cidade encontram-se intimamente ligadas ao que se pode denominar “vida mais humana” que pode assim ser colocada:
Menos humanas: as carências materiais dos que estão privados do mínimo vital e as carências morais dos que estão mutilados pelo egoísmo. Menos humanas: as estruturas opressoras que provêm do abuso de ter ou do abuso do poder, da exploração dos trabalhadores ou da injustiça nas negociações. Mais humanas: o afugentar da miséria pela posse do necessário, a vitória sobre as calamidades sociais, a ampliação dos conhecimentos, enfim a aquisição da dignidade dos demais valores.107
107Encíclica Populorum progressio editada pelo Papa Paulo VI (ap. 20). Trata-se de um dos
documentos mais significativos, em termos de idéias sobre o conceito de melhoria de vida. In: PÉREZ, Jesús González. op. cit., p. 45.