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Muito defendida em nome da eficiência da gestão privada dos negócios, a privatização é também promovida em função de objetivos fiscais de curto prazo. A saber, a necessidade de assegurar aos tesouros depauperados recursos não inflacionários e não tributários necessários ao equilíbrio das contas governamentais, sem necessidade, portanto, de aumentar impostos ou cobrá-los com maior rigor. Com a vantagem adicional de proporcionar, ao mesmo tempo, bons negócios ao setor privado. (BATISTA, 1994, p.37).

Das mudanças que compõem a agenda da reforma do Estado, a privatização das empresas públicas foi aquela que mais avançou no Brasil. Em menos de oito anos, uma parte significativa das empresas produtivas do Estado passou para o controle privado. Entre 1991 e 1998, foram vendidas 63 empresas controladas pelo governo federal. Nesse período, também nos estados ocorreram importantes privatizações. Até o final de 1998, o programa federal chegou perto de US$ 57,5 bilhões, incluindo as dívidas transferidas aos novos proprietários. (ALMEIDA, 1999, p. 1).

A questão da privatização era um dos elementos do programa do consenso de Washington. Essa foi uma das pautas que avançou muito rapidamente no Brasil: “consideramos a privatização de empresas públicas – à semelhança de qualquer outra reforma de política pública – como um processo em dois planos. O primeiro é o da criação do marco institucional-legal da mudança; o segundo o da execução da nova política”. (ALMEIDA, 1999, p.3).

A intelectualidade não tardou em assumir as idéias básicas do programa no processo de formulação de trabalhos acadêmicos. Na década de 1980 a teoria da dependência foi abandonada por economistas da América Latina e substituída pela moderna onda neoliberal. Sobre esse fato Thomas Coutrot fez a seguinte afirmação:

Desse ponto de vista nota-se um estranho paradoxo: quando nos anos 70, a distância que separa o primeiro do terceiro mundo parecia-se reduzir graças à manutenção de ritmos de crescimento bastante altos na periferia, a teoria dominante era justamente a que previa o aprofundamento do fosso entre os dois mundos. Inversamente nos anos 80 triunfa a teoria (neoclássica inspirada nas vantagens comparativas de Ricardo) que prevê a diminuição espontânea das desigualdades, quando estas estão na verdade se agravando espetacularmente. (COUTROT, 1991, p.161 apud FARIA, 1992, p.22). Foi nesse contexto de mudança e sob a hegemonia das antigas teorias liberais, que iniciou no Brasil e na América Latina o programa de desestatização que resultou na privatização de um grande número de empresas estatais, entre elas a CVRD.

Confira nas páginas seguintes os grandes negócios que foram feitos com as privatizações – “negócios da China” para os “compradores”, mas péssimos para o Brasil. [...] Assim é a privatização no Brasil: [o governo investe dinheiro público para tornar a empresa atraente ao mercado]; o governo financia a compra no leilão, vende “moedas podres” à longo prazo e ainda financia os investimentos que os “compradores” precisam fazer [...] e para aumentar os lucros dos futuros “compradores” o governo “engole” dívidas bilionárias, demite funcionários, investe maciçamente e até aumenta tarifas e preços antes da privatização. (BIONDI, 1999, p.5)

O ideário liberal que legitima o processo de privatização desenvolve uma base teórica com um arcabouço conceitual que possibilita a visualização de práticas do passado como portadoras de um novo conteúdo. Instituições como a CEPAL que criaram toda a fundamentação teórica para justificar a intervenção do Estado na economia como planejador, regulador e empreendedor, a partir de 1949, com o lançamento do primeiro documento da instituição, nos anos 1990 vai se transformando em defensora da economia neoclássica, contribuindo para a reformulação do ideário liberal, popularizado como o neoliberalismo. Vejamos como se coloca a questão da competitividade:

En El mercado internacional compiten economias donde la empresa constituye um elemento que, siendo crucial, está integrado a uma red de vinculaciones con el sistema educativo, la infra-estrutura

tecnológica, energética y de transportes, las relaciones entre

empleados y empleadores, el aparato institucional público y privado y el sistema financiero: es decir, está integrada a todo um sistema

socioeconômico (CEPAL, 1990, p.14 apud HURTIENNE;

MESSNER,1994, p.26, grifo nosso).

Conforme Hurtienne e Messner (1994, p. 26, grifo nosso):

La Cepal postula para los años noventa uma estratégia más compleja y a la vez más flexible, que evita los falsos dilemas del pasado. Busca estabelecer y mantener estructuras competitivas persistentes, tanto en el mercado interno cuanto en el de exportación. En contraste com la competitividad espuria del pasado, basada em vantajas estáticas de precios de factores, una competitividad auténtica sólo puede alconzarse com la incorporación dinámica del progreso técnico, complementada com un mejor entorno

institucional y de infraestructura. Sólo sobre esa base se puede dinamizar

los potenciales no aprovechados de una articulación creativa entre los

atores públicos e privados.

Para a CEPAL a competitividade autêntica depende de um entorno institucional e de infra-estrutura tecnológica, energética e de transporte que possibilite articulação criativa entre os atores públicos e privados. Os novos conceitos apresentados pela Cepal estão em sintonia com as mudanças que vêm ocorrendo e que se materializam na Iniciativa de Integração da Infra-estrutura da América do Sul (IIRSA). Pois, segundo Carvalho (2006, p.34, grifo nosso): IIRSA é um grande projeto coordenado pelos governos sul-americanos, que visa construir um sistema integrado de logística nesta parte do continente, envolvendo as áreas de telecomunicações, transporte e energia, a fim de criar as condições para a integração econômica.

Esse projeto de integração foi pensado, inicialmente, por Eliezer Batista, que tomou como referência o modelo de gestão empreendido pela CVRD:

A CVRD foi uma das primeiras companhias a ser concebida como um sistema globalmente integrado de logística operando não apenas minas, mas também estradas de ferro, instalações portuárias e uma frota de cargueiros de minério e petróleo.

[...] Sistema de transporte, comunicação e energia foram planejados e instalados como uma mesma unidade, operando conjuntamente e assim maximizando sua eficiência.

[...] A questão que deu origem a este trabalho foi: como se pode aplicar o que as indústrias de nível internacional aprenderam sobre desenvolvimento e infra-estrutura física, e sobre questões ambientais e sociais, há a meta de alcançar a integração econômica e o desenvolvimento sustentado da América do Sul (SILVA, 1997, p.7 apud SILVA, p. 39).

A nova política de logística internacional, em processo de implantação na América do Sul é bem sintetizada por Castro (2009, p.119):

O Modelo de Desenvolvimento que subjaz à política de integração sul- americana não alterou o rumo das políticas neoliberais que, junto com as

crises do petróleo de 1973 e de 1979, impuseram um aumento na já elevada concentração de renda e de riqueza. Elas fragilizam a economia industrial, levaram a processos de desindustrialização, desestruturação de serviços públicos, liberalização de seus mercados de capital e à privatização de empresas estatais.

As empresas estatais desempenharam papel central no processo de industrialização no Brasil. A partir dos anos 1930, a participação governamental direta na produção de bens e na provisão de serviços de utilidade pública foi crescendo sistematicamente. O gráfico 4 apresenta a evolução do número de empresas estatais, no plano federal, em quatro períodos. (ALMEIDA,1999).

Gráfico 4 - Evolução das empresas estatais no Brasil

0 20 40 60 80 100 120 140 160 Até 1929 1930-1966 1967-1979 1980-1985 Economia Mista Economia Pública

Fonte: SEST (Teodoro, 1998).

Desde os anos 40, a criação de empresas estatais foi um instrumento importante para promover e dirigir a industrialização. Castro (1993 apud AlMEIDA, 1999) enfatiza a relevância dessas empresas para o planejamento de longo prazo do desenvolvimento, na ausência de uma burocracia estável e profissional, capaz de assegurar continuidade às políticas de industrialização.

A expansão do setor produtivo estatal ganhou impulso sob os governos militares, especialmente nos anos 70. Seu crescimento ocorreu em um marco institucional que promoveu a concentração de recursos e de capacidade decisória no Executivo Federal e, simultaneamente, libertou as empresas de economia mista do controle governamental direto, outorgando-lhes ampla autonomia para definir investimentos, preços, contratos e remunerações (MARTINS, 1985, p.43 apud ALMEIDA, 1999 ).

Uma legislação ambígua, produzida entre 1967 e 1978, permitiu também que as estatais escapassem à supervisão do Tribunal de Contas sobre seus gastos (PESSANHA, 1997, p.132-133, apud ALMEIDA, 1999). Embora as empresas individuais devessem ser reguladas por órgãos setoriais vinculados aos ministérios, estes careciam de recursos e poder para desempenhar adequadamente suas funções. As empresas estatais eram quase sempre mais poderosas do que seus reguladores. Além da fraqueza dos órgãos setoriais de regulação, não houve no período um mecanismo de controle sobre o conjunto do setor produtivo estatal. Às numerosas agências – ministérios, conselhos, holdings setoriais – com diferentes capacidades e eficiência, eram atribuídas funções de controle e regulação. O governo federal manteve em suas mãos apenas um instrumento importante: o poder de nomear os dirigentes das empresas.

Assim, no final dos anos 70, o setor produtivo estatal brasileiro, extenso e descentralizado, constituía uma "caixa-preta", uma complexa trama de relações titular-agente. A assimetria de informações era o trunfo dos dirigentes das poderosas estatais. O governo desconhecia o montante de seus ativos e dívidas. Nem o Executivo nem muito menos o Congresso dispunham de instrumentos para exercer um controle eficiente. (ALMEIDA, 1999)

Não obstante só em 1990 a privatização ganhar importância na agenda governamental, o governo Figueiredo marcou a inflexão da tendência histórica de crescimento da participação direta do Estado no provimento de bens e serviços. A partir desse período, o setor produtivo estatal deixou de crescer. Em 1981, o governo federal estabeleceu por decreto a Comissão Especial de Desestatização, com o propósito de limitar a criação de novas empresas públicas cessando as atividades ou transferindo ao setor privado aquelas cujo controle público não mais se faz necessário ou se justifica. (ALMEIDA, 1999).

Em 1985, o governo criou o Programa de Privatização e substituiu a Comissão Especial pelo Conselho Interministerial de Privatização. O decreto ampliava o alcance do programa de forma a incluir todas as empresas do Estado, à exceção dos monopólios públicos estabelecidos na Constituição de 1969; permitia o uso de títulos da dívida externa na privatização; e aumentava o poder do ministro do Planejamento nas decisões relativas à inclusão ou exclusão de empresas do rol das privatizáveis.

Em 1989, sem publicidade e anúncio prévio, o governo Sarney enviou ao Congresso, junto com a legislação sobre o Plano Verão, Medida Provisória (MP) que autorizava a privatização de todas as empresas do Estado, com exceção das que estavam protegidas pela

Constituição. A proposta, que contou com a oposição dos líderes dos dois maiores partidos do Congresso, foi derrotada por ampla maioria de votos.

Apesar das iniciativas legislativas, os resultados concretos foram insignificantes. Sob o último governo militar e a primeira administração democrática, a privatização restringiu-se à venda de empresas privadas que haviam passado ao controle do Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDES) e de pouquíssimas subsidiárias de empresas públicas. Nada se assemelhava a um programa amplo de alienação das grandes empresas do Estado. A privatização não era uma política de governo, ainda que contasse com a adesão de algum ministro e de técnicos do escalão intermediário, da administração direta e do BNDES, preocupados em racionalizar o Estado desenvolvimentista herdado dos militares (SCHNEIDER, 1990, p.26-28, apud ALMEIDA, 1999). Mas estava claro que a fase do Estado empreendedor, empresário, havia encerrado.

O governo Collor (1990-1992) trouxe uma alteração rápida e dramática na maneira de tratar o tema da privatização. Ela tornou-se ingrediente importante de um programa de reformas econômicas de mercado, encaradas como indissociáveis da política de estabilização da moeda. As novas regras da privatização faziam parte do conjunto de medidas provisórias enviadas ao Congresso que instituía o Plano Brasil, mais conhecido como Plano Collor. Discutidas e aprovadas pelo Congresso elas deram origem à Lei nº 8.031/90 que criou o Programa Nacional de Desestatização (PND). A nova lei definia uma lista inicial de empresas públicas a serem vendidas, concedia ao Executivo a prerrogativa de incluir ou excluir empresas, estabelecia as regras para venda em leilão e transferia ao BNDES a administração do programa. Legislação complementar estabeleceu as moedas de privatização, permitindo a utilização de vários tipos de títulos públicos nos leilões de privatização. Na administração Collor foi iniciada a privatização das empresas siderúrgicas, petroquímicas e de fertilizantes. Sua renúncia não impediu a continuidade do programa, apesar da relutância do presidente Itamar Franco (1992-1994). A política de privatização ganhou impulso durante a Presidência de Fernando Henrique Cardoso. (ALMEIDA, 1999).

Mudanças institucionais importantes foram então introduzidas. A Lei nº 8.031/90 foi significativamente modificada e a Constituição sofreu emendas pelo Congresso em 1995-96, possibilitando incluir no programa empresas de telecomunicações, eletricidade, navegação de cabotagem, gás e petróleo, até então monopólios estatais. O número de empresas privatizadas

cresceu e ampliaram-se também as receitas em moeda corrente, resultantes do processo de privatização, como se pode observar na Tabela 1.

Tabela 1 - Resultados da Privatização por Período Presidencial e Tipo de Moeda (US$ milhões)

Fonte: "Privatização" (2012).

Do conjunto das mudanças ocorridas a partir dos anos 1990 a privatização foi uma das mais importantes. Mas não se pode entendê-la isoladamente, pois faz parte de todo o processo de organização do novo regime de acumulação e modo de regulação, por isso pode ser compreendida no contexto geral de transformações legais e econômicas aqui discutidas. Porém sua importância resulta do volume de recursos envolvidos e da característica de segmentos privatizados, como os setores considerados estratégicos para o desenvolvimento, como a mineração, por exemplo, que neste trabalho o que interessa analisar, sobretudo a privatização da CVRD.