Demokratiske organer utøver styring og myndighet

En vesentlig side ved demokratiske organer og den demokratiske prosess handler om at folkevalgte innehar en styringsrolle. Det er derfor vesentlig å avklare demokratiets rekkevidde, det konkrete og materielle innhold i demokratiske organers mandat. I Den norske kirke er dette vesentlig både fordi kirkeordningen forutsetter et samvirke mellom folkevalgte og vigslede tjenestebærere i rådene, samt at kirken har folkevalgte organer på ulike nivåer fra lokalt via regionalt og til nasjonalt nivå.

Ut fra generell demokratiteori styres samfunnsorganisering og -utvikling av borgerne eller medlemmene selv. Innen et kirkelig demokrati vil denne styringen i tillegg skje i forpliktelse for kirkens tro og bekjennelse. Dette er blant annet en viktig kirkelig begrunnelse for at prest/prost/biskop sitter i rådet som fast medlem, ut fra sin faglige kompetanse. Samtidig innehar rådene helheten i kirkens styringsmandat, og dermed er «ingenting rådene

uvedkommende»⁹. Med overføring av kongens og Stortingets mandat til Kirkemøtet, innebærer dette at også ledelse av prestetjenesten inngår i en demokratisk forankret kirkelig tjenestelinje. Tilsynet med liv og lære er lagt til biskopene, og utøves i større grad selvstendig, individuelt og kollegialt. Med den vekt som legges på gudstjenestemenigheten i luthersk tradisjon, som samling om ord og sakrament, framstår også presten som gudstjenesteleder som en sentral lederrolle i menighetens liv. Dette er formulert blant annet i tjenesteordning for menighetsprester § 10, som vektlegger at innenfor forvaltningen av ord og sakrament utøves pastoral og strategisk ledelse.

Sentrale oppgaver og roller for folkevalgte organer handler om å være en demokratisk arena for beslutninger, ansvar for utforming og prioritering av de tjenester som ytes, utvikle samfunnet og utøve myndighet. Et viktig skille er mellom styringsrollen og ombudsrollen folkevalgte har, samt skillet mellom folkevalgte organers styring og den ledelse som utøves av tilsatte ledere.

Tidligere utredninger, som Embete & råd i 1987, la vekt på styringsbegrepet og forståelsen av de folkevalgte råd som kirkens sentrale styringsorganer. Sammenhengen mellom styring og ledelse ble i utredningen formulert på følgende måte (s. 89):

«Med styring forstår en vanligvis da noe annet, nemlig det å sette overordnede mål og rammer for virksomheten. Styret i en bedrift trekker opp hovedretningslinjer, ansetter ledende personell, godkjenner budsjett og regnskap osv. Ledelsen forestår den daglige drift, mens styret treffer overordnede beslutninger og vedtak som ledelsen skal sette ut i livet.»

Til en viss grad vil en slik forståelse stå seg med hensyn til styringsbegrepet og styrings-organets relasjon til tilsatte ledere. Fremdeles vil styring knyttes til en sentral indirekte påvirkning, som utøves gjennom formelle strukturer og prosedyrer samt ved planer og budsjetter. Ledelse vil forstås mer som desentralisert, relasjonell dialogbasert påvirkning utøvd i forholdet mellom leder og medarbeider.

9 Embete & råd 1987, s. 80

Samtidig har formelle bestemmelser og organisatorisk praksis endret seg. Vi ser en fremvekst av bestemmelser om å ha en daglig leder, gjerne formulert i lovpålegg, i nær sagt alle sektorer.¹⁰ Samtidig er det utviklet begreper og praksiser som nyanserer dette bildet. Ikke minst har det vokst frem en forståelse for bruk av «myke» styringsvirkemidler som dialog, partnerskap i utviklingsarbeid og veiledning¹¹, som blant annet er lagt til grunn for samspillet og styringen mellom stat og kommune. Det er en viss sammenheng mellom denne utviklingen i styringsforståelse og en økende vekt på deltakerdemokrati og diskursdemokrati. Dette kan også innebære at relasjonen mellom politikk og administrasjon går fra å være punktuell (kontakt kun i møter og mellom råd og daglig leder) til i større grad å ha større kontaktflater som innebærer at folkevalgte i større grad involveres i problemidentifisering og i utviklingen av alternative løsninger.

I tillegg har det de seneste tiår skjedd en betydelig utvikling i vidtgående delegasjon til daglig leder. Daglige ledere, både i kirkelige og offentlige virksomheter, utfordres til å ha politisk teft og bidra til strategisk tenkning som tidligere ble sett som en sentral del av styringsorganets oppgave. Tilsatt leder forventes å «se lenger» enn andre, blant annet ved å klargjøre veivalg og forberede utformingen av rådets politikk og strategi. Dette kan innebære at ledere legger til rette for og er vektere for demokratiet. Samtidig utfordrer denne utviklingen til å gjennomtenke og bekrefte det folkevalgte rådets overordnede styringsansvar og en tydeligere lederrolle for valgt leder. Særlig kan det være nødvendig å styrke den valgte lederrollen med hensyn til å lede den demokratiske prosessen, representere det folkevalgte organet samt ivareta løpende kontakt med daglig leder og sekretariat.¹²

10 Kirkeordningens bestemmelser om daglig leder for fellesråd, bispedømmeråd og kirkeråd er videreført fra kirkelov av 1997. Tilsvarende bestemmelser er inntatt i nær sagt alle lover som regulerer organisert stiftelsesmessig, kommunal eller næringsmessig virksomhet. Denne rettsliggjøringen peker mot styret og daglig leder som virksomhetsorganer, som annen lovgivning og ulike pålegg i lov og forskrift forankrer ansvar for å følge opp, iverksette og rapportere på vegne av virksomheten.

11 Jf. f.eks. Veileder: Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner, Kommunal og moderniserings-departementet. Sirris, Stephen 2021, Stort ansvar, liten myndighet. Menighetsrådet som styringsorgan, Tidsskrift for praktisk teologi 2/2021

12 Røiseland & Vabo (red) 2020. Folkevlgt og politisk leder

I kirken har det skjedd en markert tydeliggjøring i tjenestelinjen for prestene, ved at biskopene og prostene er tillagt lederfunksjoner gjennom tjenesteordning. I menighetene forutsetter tjenesteordning for menighetsprester at det utøves pastoral og strategisk ledelse, mens de øvrige vigslede tjenestene forstås som å lede henholdsvis menighetens diakonale, undervisningsmessige og kirkemusikalske arbeid.

I tillegg er rådene oftest tillagt konkret forvaltningsmyndighet for å kunne ivareta sitt ansvar for konkrete oppgaver. Det oppgaveansvaret rådsorganene har på ulike nivåer er fastsatt i kirkeordningen. Ansvaret for oppgaver, eller virksomhet, henger nært sammen med forvaltningen av ansvar for ressurser. Blant de viktigste oppgavene er å tilsette og være arbeidsgiver for de som ivaretar utøvelse av tjenestene, forvaltning av kirkebygg og øvrig eiendom samt forvaltning av kommunale tilskudd, samt eventuelle statlige tilskudd fordelt gjennom sentrale og regionale kirkelige organer. Selvstendiggjøringen av og oppgaveoverføring til de kirkelige organene, etablert som selvstendige rettssubjekter, aktualiserer særlig virksomhetsansvar, arbeidsgiveransvar og økonomiansvar. I ivaretakelsen av dette ansvaret er det i kirkeordningen lagt til grunn at organet skal ha et sekretariat/daglig leder som tilsettes av organet selv og leder på dets vegne. Slik aktualiseres ytterligere nye dimensjoner i ledelsesforståelsen. Ledelse må dermed i tydeligere grad forstås som en organisatorisk forankret rolle med ansvar for å øve innflytelse samt mobilisere til innsats for å realisere kirkens oppdrag, vedlikeholde identitet og nå felles mål og resultater. Ledelse er dermed innordnet og forankret i det folkevalgte organ som ivaretar menighetenes styringsrett gjennom visjoner, mål, planer og vedtak som legger rammer for ledelsen.

Den valgte leder av et råd har ansvar for sakslisten og for at saker som fremmes er tilstrekkelig utredet, samt at det som i offentlig sektor omtales som opplysnings- og sannhetsplikten er ivaretatt.

Styringsorganet ivaretar også kontroll med daglig leder og sekretariat. Ved tidligere å ha vært del av offentlig virksomhet og regulert av forvaltningslov og offentlighetsloven, blir det tydeligere at med en selvstendig folkekirke må denne funksjonen gjennomtenkes på alle nivåer. Det viktigste styringsvirkemiddelet er at det er rådet selv som tilsetter sin daglige leder og ivaretar arbeidsgiveransvar for vedkommende. Andre ordinære mekanismer kan være

periodisk rapportering, årsrapport og evaluering fra rådets side samt i den kontinuerlige samtale og oppfølging mellom rådsleder og daglig leder. Enkelte kirkelige råd har også etablert kontrollutvalg som vurderer gjennomføring i henhold til vedtak og også iverksetter forvaltningsrevisjon. Denne funksjonen er de seneste år styrket i Stortinget ved en økt initiativrett for kontrollorganet samt mulighet for å gjennomføre høringer. Det bør vurderes i hvilken grad kirkens folkevalgte organer har etablert tilstrekkelige styrings- og kontrollmekanismer.