2 HØRINGSUTTALELSER
2.21 C OASTCARE
A Lei de Saneamento Básico vai adiante ao prescrever o regime jurídico das condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, determinando, no art. 11, inciso II, que somente se realizará a outorga de sua prestação se houver
viabilidade técnica e econômico-financeiro atestada mediante estudo que, por
decorrência lógica, deve ser elaborado antes da licitação e deverá integrá-la.
36“O plano não é algo imutável e eterno. A dinâmica dos acontecimentos na vida real e a impossibilidade da mente humana de prever todas as situações de possível ocorrência demandam contínuos ajustes dos planos para adaptá-los às mudanças.” (Denilson Marcos Venancio. O planejamento como fator determinante da boa administração pública. 2010. 184 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 2010. p. 159.
37 A análise econômico-financeira de uma concessão de serviços públicos compreende diversas noções e conceitos próprios das ciências econômicas, os quais não serão objeto de estudo aprofundado nesse trabalho. Apresentam-se, aqui, apenas premissas entendidas como necessárias para a compreensão do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Nesse sentido, bem caminhou a Lei Nacional de Saneamento Básico ao determinar que o titular dos serviços, além de elaborar o plano, proceda a um estudo da viabilidade técnica e econômico-financeira de sua prestação direta ou indireta. Veja-se, portanto, que esse estudo não possui o objetivo de justificar a delegação da prestação dos serviços por meio de concessão comum, mas pode, por certo, indicar que essa seja a opção mais adequada.
Esse estudo deve analisar, com minúcias, todos os aspectos econômicos da prestação dos serviços, identificando, dentre outros fatores relevantes, a tarifa cobrada dos usuários, o volume de faturamento, o custo da prestação, incluindo recursos humanos e equipamentos, os investimentos necessários e os recursos disponíveis, o custo do capital, os impostos incidentes, enfim, deve ser realizada uma radiografia precisa das condições econômico-financeiras e, ainda, projetá-las para os anos seguintes, verificando, assim, qual a solução viável para os problemas: prestar os serviços diretamente ou delegá-lo à iniciativa privada.
Um dos aspectos que, geralmente, inviabiliza a prestação direta dos serviços é o grande volume de investimentos necessários para universalizar o atendimento aos usuários. A capacidade de endividamento dos Estados e dos Municípios é pequena e a capacidade de investimentos é menor ainda, haja vista que as demandas sociais são inumeráveis e os recursos públicos limitados.
No mesmo sentido, a obtenção de financiamento pelos entes públicos é mais difícil, pois os agentes financiadores exigem uma série de garantias para o tomador do dinheiro e o custo do capital se torna mais elevado.
Entretanto, quando o volume de investimentos não é tão relevante e o titular possui recursos suficientes para universalizar os serviços, com a qualidade determinada pela lei, o estudo de viabilidade econômico-financeira deve concluir pela prestação direta dos serviços pelo titular ou por ente de sua administração indireta.
Caso essa equação não se sustente ou haja outros motivos a demonstrar a inadequação da prestação direta, não restará opção ao titular dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário senão delegar sua prestação por meio de concessão comum, atendendo, assim, aos ditames constitucionais.
E, no caso de concessão comum, os estudos devem partir do pressuposto de que a equação econômico-financeira do contrato é formada, de um lado, pelo volume de investimentos necessários para atender à meta de prestação adequada
dos serviços e, de outro, pela remuneração do concessionário, a qual deve ser suficiente para suportar os custos decorrentes da manutenção dos serviços, amortizar os investimentos realizados e, ainda, proporcionar lucro.
O prazo da concessão, por sua vez, é a variável que deve ser encontrada e sua definição encontra-se diretamente vinculada à rentabilidade do projeto. Assim, o estudo só atingirá seus objetivos se, ao final, apresentar uma resposta adequada à seguinte questão: considerando a remuneração estimada, qual o prazo necessário para amortizar os investimentos e garantir o lucro do concessionário?
Nenhum particular se proporá a prestar um serviço por meio de concessão se o retorno dos seus investimentos não for, no mínimo, superior ao que ele teria se aplicasse seus recursos em instituições financeiras. Essa, aceitando-se ou não, é a lógica do capital.
Portanto, a rentabilidade que o titular se dispõe a viabilizar para o concessionário é a primeira definição importante do estudo de viabilidade econômico-financeira, sendo que nas concessões dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário utiliza-se, comumente, a Taxa Interna de Retorno – TIR, como parâmetro para se definir a rentabilidade do projeto. Consoante Egon Bockman Moreira:
A TIR corresponde à rentabilidade projetada para certo empreendimento – sinaliza a taxa necessária para igualar o valor de um investimento (valor presente) com seus respectivos retornos futuros, justificando (ou não) que o empresário assuma o risco. A TIR significa calcular a taxa de rentabilidade daquele projeto.38
O Tribunal de Contas da União, em acórdão paradigmático, destaca a importância da TIR em projetos de concessão:
Cabe ressaltar que a Taxa Interna de Retorno - TIR é extraída diretamente da proposta vencedora da licitante e expressa a rentabilidade que o investidor espera do empreendimento. Em termos matemáticos, a TIR é a taxa de juros que reduz a zero o valor presente líquido do fluxo de caixa, ou seja, a taxa que iguala o fluxo de entradas de caixa com as saídas, num dado momento.
Assim, pode-se dizer que a manutenção da taxa interna de retorno é garantia tanto do Poder Público, quanto da concessionária, e sua modificação dá ensejo à revisão contratual, na forma prevista na lei e no contrato.39
38 Direito das concessões de serviços públicos: inteligência da Lei 8.987/1995 (Parte Geral). São Paulo: Malheiros, 2010. p. 395.
É a TIR, portanto, que será o parâmetro tanto para a definição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão quanto, posteriormente, para a verificação de um alegado desequilíbrio, sendo que seu cálculo deve contemplar todas as variáveis econômicas do projeto.
Fixada a TIR que torna viável e atrativo o projeto,40 o volume de investimentos, os custos da prestação dos serviços, a remuneração do concessionário e os aspectos financeiros e fiscais são os outros parâmetros econômicos cuja análise é de crucial importância.
Nesse sentido, o volume de investimentos necessários está diretamente ligado às obras e demais atividades que devem ser realizadas para o atingimento das metas e universalização da prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, incluindo elaboração de projetos, implantação, manutenção e renovação das redes de água e esgoto. O plano, inclusive, já deve fazer menção a elas, cabendo ao estudo de viabilidade técnica e econômico-financeira apenas estimar o montante de recursos necessários.
O custeio, por sua vez, envolve, mas não se limita aos custos com recursos humanos, energia elétrica, produtos químicos, disposição de lodo, taxa de administração central, taxa de fiscalização. Todos esses valores devem estar devidamente discriminados, com uma estimativa, ao menos, anual.
Já a remuneração do concessionário advém, no caso dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, em sua maior parte das tarifas cobradas diretamente dos usuários, conforme estabelece a Lei Nacional de Saneamento Básico:
Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada, sempre que possível, mediante remuneração pela cobrança dos serviços:
I - de abastecimento de água e esgotamento sanitário: preferencialmente na forma de tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços ou para ambos conjuntamente;
Em regra, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário são cobradas diretamente dos usuários por meio de uma única conta mensal, sendo que o volume mensal de água é atestado por meio da leitura dos hidrômetros instalados
40 Não existe uma TIR média ou razoável a ser utilizada indistintamente para qualquer concessão. Cada projeto tem suas peculiaridades e há outros fatores que o tornam viável economicamente, razão pela qual impossível se apontar, abstratamente, qual a TIR justa e suficiente.
em cada unidade consumidora. Já o volume de esgoto lançado na rede pública, em que pese tecnicamente possível, não é aferido por nenhum equipamento específico, representando um percentual do volume mensal de água consumido.
Pode parecer desarrazoada essa forma de cobrança, visto que não há uma completa individualização dos serviços de esgotamento sanitário, entretanto, parece- nos lógico que grande parcela do volume de água consumido acaba sendo lançado na rede de esgoto, razão pela qual sua cobrança é realizada de forma proporcional ao consumo de água.
Na região metropolitana de São Paulo, por exemplo, conforme Deliberação ARSESP nº 253, de 09-08-2011,41 a tarifa de esgoto é idêntica à tarifa de água, representando. Essa proporção, contudo, pode variar entre 60% a 80% do valor da tarifa de água, a depender das características específicas do serviço.
Essa análise do valor das tarifas e do volume de faturamento deve levar em consideração, ainda, todas as categorias de usuários, incluindo residencial, comercial e industrial, e as faixas de consumo, com a respectiva porcentagem de usuários enquadrados em cada uma delas. A existência de tarifa social e seu impacto na remuneração mensal também são informações econômicas de extrema relevância.
No mesmo sentido, importante destacar que a licitação para concessões de serviços públicos, nos termos do art. 15 da Lei de Concessões, pode ser julgada pelo critério de maior outorga, permitindo-se sua combinação com o critério de menor tarifa ou de melhor técnica. Esse valor fixado a título de outorga deve ser considerado para a finalidade de se verificar a viabilidade econômica da concessão.
Geralmente, essa outorga alcança altas cifras, sendo extremamente importante que se defina o momento em que os valores serão pagos, devendo se dar preferência para o pagamento diferido ao longo da concessão, pois, quanto maior o desembolso no início da execução contratual, maior também seu impacto na equação econômico-financeiro, o qual será compensado por tarifas mais elevadas.
Por fim, ainda devem ser apontados os custos com impostos, financiamento e depreciação dos bens.
41 Dispõe sobre o reajuste dos valores das tarifas e demais condições tarifárias a serem aplicadas pela concessionária de água e esgotamento sanitário - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
(SABESP). Disponível em:
<http://www.arsesp.sp.gov.br/arquivos/secoes/saneamento_legislacao/ldl2532011.pdf>. Acesso em: 27 set. 2012.
Com todas essas informações, já é possível verificar se a remuneração prevista é suficiente para garantir a TIR do projeto e qual o prazo necessário. Se, contudo, a remuneração não for suficiente, pode ser necessária uma elevação das tarifas ou o titular pode viabilizar a exploração, pelo concessionário, de receitas extraordinárias ou acessórias, as quais comporão o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. A venda de água de reuso é um exemplo de atividade acessória que pode ser explorada pelo concessionário e garantir uma remuneração complementar.
Não obstante, ainda que definidos o prazo do contrato e as tarifas suficientes para garantir a TIR, os instrumentos que permitam a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro durante toda a execução do contrato também devem estar previstos no estudo de viabilidade técnica e econômico-financeira.
E nos termos da Lei Nacional de Saneamento Básico, o reajuste e as revisões ordinárias e extraordinárias são os meios que o titular dos serviços possui para preservar o equilíbrio do ajuste, sendo que a disciplina específica de cada um desses institutos e a incidência deles nos contratos de concessão dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento sanitário serão objeto de nossa perscrutação nas linhas que se seguem.
Verifica-se, assim, que o estudo de viabilidade técnica e econômico-financeira compreende uma série de informações e dados que devem ser compilados e estruturados de forma clara e compreensível, demandando uma atuação diligente e responsável do ente que detém a titularidade dos serviços.
Toda a elaboração desse estudo se desenvolve dentro da própria estrutura do titular dos serviços, o que não impede, contudo, a contratação de empresa especializada para auxiliar o titular na confecção do documento. Ademais, não há previsão legal que obrigue a participação da sociedade no processo decisório ou que condicione a validade do estudo à sua publicação.
No mesmo sentido, não há necessidade de se disponibilizar o estudo aos licitantes, como um anexo do edital, por exemplo, bastando a apresentação dos parâmetros imprescindíveis para a elaboração da proposta comercial, visto que cada licitante deverá fornecer seu próprio plano de negócios.
Isso não significa, por outro lado, que os estudos são sigilosos. Qualquer interessado pode ter acesso a ele, de acordo com os procedimentos aplicáveis à obtenção de informações e documentos públicos.
3. O REAJUSTE DAS TARIFAS DOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DOS