Numa era marcada pelos Tratados Desiguais entre a China e diversas outras potências como o Reino Unido, a França, a Rússia e os Estados Unidos, Portugal surgia como uma monarquia de ambições bem mais moderadas: a única exigência apresentada neste período foi o reconhecimento formal do estatuto de Macau (Ptak, 2007: 152). Se a ação do Governador Ferreira do Amaral já havia determinado o controlo português sobre o Território, nem por isso deixava de persistir o problema da “definição de um estatuto jurídico político para o Território português de Macau” (Conceição, 1988: 10). Assim, através de dois tratados, de 1862 e 1886, respetivamente, Portugal procurou pela primeira vez na sua história negociar com a China a soberania
de jure
sobre Macau. O tratado sino-britânico de Nanquim, assinado após a primeira guerra do Ópio, criou um “precedente de negociações com países estrangeiros, à luz do Direito Internacional” (Conceição, 1988: 174) que se materializaria pela assinatura de inúmeros tratados através dos quais se abriram vários portos. A presença portuguesa em Macau nunca havia sido regulada por tratados, mas antes por modelos muito específicos de “convenções”, celebradas entre uma China avessa a “pactos internacionais em forma” e uma cidade onde Portugal estava representado mas que sempre se revelou particularmente autónoma (Saldanha, 1999: 757-758). Estes “códigos de conduta” manifestaram-se em vários momentos e de diferentes formas, mas assentavam sempre no princípio de manutenção de umstatus quo
que assegurava a “ordem” no Império, o que, no caso de Macau, se aplicava não apenas aos portugueses mas também a qualquer potência estrangeira que ameaçasse a ordem, como se63
verificou pela reação das autoridades chinesas às tentativas britânicas de ocupação de Macau (Saldanha, 1999: 759).
O tratado luso-chinês de 1862 fracassaria nos seus objetivos ao ser apenas ratificado por Portugal. Contudo, as diligências diplomáticas portuguesas que antecederam a sua assinatura são relevantes para o presente trabalho. Nunca até então Portugal tivera oportunidade de entabular negociações diretas com a China nestes moldes, distantes das embaixadas de aparência tributária do passado, e procurava agora um entendimento em “moldes de paridade interestatal” (Saldanha, 1999: 760).
A iniciativa partiu do Governador de Macau Isidoro de Guimarães, que procurou o apoio diplomático do Governo russo. O
timing
era propício: a Rússia tinha assinado em 1858 com a China um Tratado de Paz, Amizade, Comércio e Navegação, do qual Portugal inclusive requisitou uma cópia, e gozava de considerável influência em Pequim. Este apoio revelou-se imprescindível em face da resistência do Imperador chinês em estender às nações mais pequenas os mesmos privilégios obtidos pelas maiores potências e à inexistência de documentos que pudessem sustentar a existência de direitos portugueses sobre Macau. A posição chinesa nestas negociações era a de que era imperativo a restituição em Macau da alfândega chinesa e o pagamento doforo de chão
e que, sem um acordo nestes pontos, não seria possível avançar. O Governador recusou-se a negociar estas questões, uma vez que implicava um retorno aostatus
quo
anterior à intervenção de Ferreira do Amaral. O primeiro tratado luso-chinês de amizade e comércio seria assinado em 1862, sem que algum dos seus artigos fizesse referência à questão da soberania portuguesa sobre Macau. Os méritos do tratado, como o fim da alfândega chinesa e do pagamento doforo de chão
, também não se materializariam devido à recusa chinesa em ratificar o tratado, o que, pelas suas disposições, teria de se realizar num prazo de dois anos (Conceição, 1988: 12-46). Na base do diferendo estavam diferenças de interpretação resultantes das traduções dos textos, uma vez que, a prevalecer a versão chinesa, a posição portuguesa em Macau sairia bastante fragilizada (Conceição, 1988: 102).Durante as duas décadas seguintes, o esforço de vários Governadores portugueses em Macau e o emprego de várias fórmulas falhariam devido à inflexibilidade chinesa em modificar o estatuto de Macau por via negocial e à sua insistência em ter um representante no Território que, na prática, restabeleceria a autoridade mandarínica no mesmo (Conceição, 1988: 115). A oportunidade chegaria em 1886, como resultado do aumento do contrabando do ópio desde
64
Hong Kong e Macau para a China. Consciente das limitações negociais portuguesas, o Governador Tomás Rosa procurou habilmente apoio britânico e encetou intensas negociações multilaterais com Portugal, o Inspetor-General das Alfândegas Marítimas da China Sir Robert Hart, e o seu secretário James D. Campbell (Conceição, 1988: 130-152).
Em 1887 seriam assinados o Protocolo de Lisboa e o Tratado Luso-Chinês de Amizade e Comércio, ou Tratado de Pequim, “o primeiro tratado internacional, devidamente ratificado e efetivamente operante nas relações entre Portugal e a China”, nas palavras de António de Saldanha (2006: 931). O interesse particular dos britânicos em desbloquear o diferendo entre Portugal e a China, nesse preciso momento, adviu do facto de o comércio do ópio ter sido legalizado após a primeira Guerra do Ópio e de a Inglaterra e a China terem assinado em 1886 uma convenção pela qual se estabeleceu que ambas se responsabilizavam pela sua fiscalização, dividindo também entre si os rendimentos da mesma. Era essencial que Macau, pela sua posição estratégica, colaborasse nesta fiscalização (Conceição, 1988: 175-176), como demonstra o artigo 4º do Tratado luso-chinês:
Portugal concorda em cooperar com a China na cobrança dos direitos sobre o ópio exportado de Macau para os portos chineses, do mesmo modo e durante o mesmo tempo que a Inglaterra prestar igual cooperação à China, na cobrança dos direitos sobre o ópio exportado de Hong Kong para os portos chineses […] (Conceição, 1988: 154)
Através do Tratado de Pequim, a “ocupação e governo perpétuos” de Macau por Portugal foram reconhecidos
de jure
pela China, sendo determinante em todo o processo de negociações o apoio britânico junto doZongli Yamen
, através do Inspetor-geral das Alfândegas Marítimas Chinesas, Sir Robert Hart. A China considerava os termos “ocupação e governo perpétuos” satisfatórios, uma vez que apenas confirmariam uma situação que já se verificava no Território sem abdicar do domínio implícito da China sobre o mesmo (Saldanha, 2006: 906-909). A questão da soberania sobre Macau continuaria, pois, por resolver: no artigo 3º do mesmo tratado Portugal compromete-se a “nunca alienar Macau sem o prévio consentimento da China”. Em consequência deste artigo, ficou “enfraquecida a natureza do nosso título jurídico, que não alcançava a plenitude, ao estabelecer para Portugal uma inequívoca limitação ao seu direito” (Ramos, 2012: 234). A outra questão que permaneceu indefinida no Tratado de Pequim foi a questão dos limites do Território. Ao contrário do que sucederia com Hong Kong, cujos limites foram alargados – os chamados “Novos Territórios” – por via da Convenção de Pequim de 1898 e a sua delimitação ficou explícita, o artigo 2º do Tratado de Pequim adiou a delimitação de Macau por um período indeterminado:65
Fica estipulado que comissários dos dois governos procederão à respetiva delimitação que será fixada por uma convenção especial, mas enquanto os limites se não fixarem, conservar-se-á tudo o que lhe diz respeito como atualmente, sem aumento, diminuição ou alteração por nenhuma das partes.
A ausência desta clarificação, acrescida da indefinição relativamente à sua soberania sobre Macau, retirou a Portugal bases jurídicas que confirmassem o seu domínio sobre Macau e tornou infrutíferas as tentativas posteriores de ratificar esta omissão (Saldanha, 2006: 913-916). Em “A Arte da Guerra”, Sun Tzu ensinou que “toda a arte da guerra baseia-se na dissimulação” e que o “sucesso na guerra é obtido acomodando-se cuidadosamente ao objetivo do inimigo (Sun, 2009: 3 e 43). Num momento em que a sua posição era bastante vulnerável, a China conjugou habilmente as leis internacionais que o Ocidente introduziu no país com a sua própria tradição estratégica para negociar os dois tratados luso-chineses como era do seu interesse, recusando a Portugal a soberania sobre Macau em 1962 e limitando-a em 1987. Por esta razão, é opinião quase consensual que Portugal, em momento algum da sua história, exerceu uma soberania “efetiva e plena” sobre Macau (Carapinha, 1997: 36). A China, compreendendo a urgência de Portugal em obter reconhecimento jurídico da sua posição em Macau, manobrou-o para um acordo que, em lugar de reconhecer em definitivo a pertença do Território a Portugal, como acreditaram os portugueses, apenas reconheceu a ocupação estrangeira, perpetuando a pertença de Macau á China.