Assim como já ficou claro anteriormente, o Estado Federal é a forma pela qual se estrutura e se organiza o Estado brasileiro. Trata-se de um modelo no qual devem coexistir, numa mesma unidade territorial, vários entes políticos autônomos. Para tanto, faz-se necessário que a Constituição Federal, como base jurídica do federalismo vigente, distribua competências entre a União, Estados-membros e Municípios, de modo que, além de possuírem autonomia para gerir e regular seus respectivos patrimônios, possam instituir e tributos sobre determinadas materialidades e, assim, ter condições financeiras para fazer todo o seu aparato estatal funcionar.
Todavia, conforme argumenta Régis Fernandes de Oliveira, ao que parece, não é possível identificar no Brasil um Estado federal em sua essência. Para o autor, a mencionada forma de Estado consistiria no exercício de poderes intangíveis; entretanto, o que se tem é, no país, é um Estado unitário descentralizado. 315
314 Vale lembrar que, em face do paradigma adotado pelo trabalho, ainda que a Constituição Federal de 1988
tivesse distribuído competências tributárias às unidades federativas de modo que uma ou mais delas tivessem dificuldades na sua cobrança, ainda assim tais regras (ao menos, a priori) seriam válidas. Ao cientista do direito, caberia construir um discurso capaz de compatibilizá-las (o máximo possível) com os ditames do pacto federativo, dentre eles a autonomia das unidades. Ainda que, por decorrência lógica, as práticas econômicas afirmassem o contrário, não haveria como invalidar uma norma constitucional com base no conteúdo de outros sistemas sociais. No caso, o sistema econômico só poderia influenciar, no caso, se houvesse abertura semântica no texto constitucional suficiente para que o mesmo influenciasse no conteúdo da norma inferior a ser produzida. O fato é que, conforme aduziu Kelsen, o sistema jurídico possui caráter eminentemente dinâmico. Isso porque uma norma jurídica não vale porque tem um determinado conteúdo, mas sim porque foi criada por uma forma determinada. No que se refere às normas superiores que se encontram logo abaixo da norma fundamental, todo e qualquer conteúdo pode ser de direito, qualquer conduta pode ser objeto de juridicização, visto que da norma fundamental deriva apenas a validade sob o aspecto dinâmico para outras normas. (KELSEN, Hans. Teoria
pura do direito. Tradução: João Baptista Machado. 7ª Ed. São Paulo: Martins Fontes, 2006. P. 215-224.) Como
bem citou Norberto Bobbio (BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. 10ª Ed. Brasília: Universidade de Brasília, 1999. p. 60), trata-se de norma que atribui ao poder constituinte a competência para instituir normas jurídicas.
Em 1986, ano de lançamento de sua obra sobre federalismo, José Alfredo de Oliveira Baracho já alertava sobre o federalismo “anacrônico” existente no Brasil. Segundo ele, não obstante o federalismo fosse a forma oficial de Estado adotado no país, tal modelo não conseguiu romper com a “vocação centralista do poder político”. Aduziu ainda que, uma análise aprofunda mais realista de tal regime apontaria para um “regime de centralização asfixiante, que abafa os anseios federalistas”. Questões como, v.g., o fortalecimento da União acabavam por gerar dúvidas acerca do futuro do federalismo no país. 316
Conquanto o federalismo seja apontado como um regime capaz de resolver diversos problemas de ordem político-administrativo, além de ser uma fórmula capaz de absorver as divergências internas, o autêntico arquétipo federal vem, aos poucos, sendo abandonado, haja vista que a União, cada vez mais, usurpa poderes em detrimento da autonomia das demais unidades da Federação.
Juan Ferrando Badía, em obra também publicada em 1986, igualmente apontava para uma crise do Estado federal. Ao analisar o federalismo em vários países, o estudioso concluiu que fatores como, v.g., a necessidade do Estado moderno de dispor de um grande volume de recursos, as necessidades de segurança nacional, o progresso nas comunicações e o alargamento das relações internacionais contribuíam para a concentração de poderes na mão do Estado federal.317
No Brasil, o pacto federativo instituído pela CF/88 já sofreu várias modificações, nas quais os Estados-membros, aos poucos, foram perdendo autonomia. Nessa questão, Régis Fernandes é incisivo ao afirmar que a autonomia dos entes federados é decorrente da “preservação de atribuições a manutenção dos recursos que lhe são destinados para que cumpra suas finalidades e atinja os objetivos que lhe foram traçados”. No entanto, não é isso que se vê nos últimos tempos.
Em sentido contrário, percebe-se que, ultimamente, o interesse na descentralização fiscal tem crescido em vários países. No mundo em desenvolvimento, várias nações, com vistas a obter uma maior eficiência na prestação dos serviços públicos, têm repartido poderes entre várias esferas de governo.318 Ocorre que, a despeito de muitos países
316 BARACHO, José Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Forense: Forense, 1986. p. 189. 317 BADÍA, Juan Ferrando. El Estado unitário, El federal y El Estado Autonomo. 2ª Ed. Madri: Tecnos, 1986.
p. 137.
318 TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 23ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2010. P. 76. Michel
Temer, ao falar sobre o rumo do Federalismo no Brasil, cita algumas correntes que sustentam novos modelos, mais adequados a atual situação política do país. Dentre eles, vale citar o Federalismo cooperativo, segundo o qual a concepção clássica de Estado Federal teria acabado e, portanto, uma nova visão (cooperativa) deveria ser instaurada, fundada na “cooperação” e na “intensidade das relações governamentais”. Outro modelo citado foi o criado por Paulo Bonavides, que, conforme o autor haveria criação de uma quarta esfera de governo
terem alcançado o consenso de que a repartição de poderes é uma condição essencial ao desenvolvimento social, o Brasil vem trilhando um caminho diferente, no qual a União, cada vez mais, acumula poder e competências que poderiam ser compartilhadas com outras unidades federativas. 319 Sobre isso, faz-se mister citar as palavras de Régis Fernandes de Oliveira:
No Brasil, hoje, o pacto fiscal está torto. Há manifesto desequilíbrio em favor da União. A esta deve ser atribuídos recursos suficientes e necessários para atender as suas finalidades precípuas, quais sejam, segurança externa do país, representação diplomática, Justiça Federal, manutenção da estrutura burocrática dos Ministérios e da Administração direta, recursos instrumentais para pagamento de seus servidores e da manutenção de seus equipamentos, prédios etc. O mais é de ser repassado a Estados e Municípios, uma vez que destes é a dívida maior.320
A respeito da crise federal, Marcos Mendes argumenta que um dos riscos do processo de descentralização do Pacto federativo seria o de deixar a União sem recursos necessários para manter as suas funções no Estado federal. Para o autor, esse problema teria ocorrido no Brasil, visto que, em face da forte descentralização, o governo central teria supostamente ficado com um déficit crônico.
Como forma de solucionar tal desequilíbrio, a solução encontrada pela União seria a busca por novas fontes de receitas sem ter que reparti-las – como é o caso das contribuições. Em pesquisa citada pelo autor, restou demonstrado que, no ano de 2002, as contribuições já representavam 22% da arrecadação federal, fato esse que implica vários problemas para a economia do país, tais como a tributação em cascata e a perda da competitividade em exportações. 321 Nesse sentido, Paulo de Barros Carvalho relata o seguinte:
[...] há muito que a União dispõe de faixa residual de competência tributária. Em vez de movimentá-la, nas ocasiões em que necessitou, preferiu servir-se (representando regiões) que se moveria dentro do Estado Federal com foros de Autonomia. Por fim, vale mencionar a proposta de se inverter a competência do art. 24, § 2º da CF/88. Nesse modelo, a União legislaria sobre as matérias conferidas pela Constituição. No entanto, os Estados-membros, em certas matérias, poderia legislar, afastando as regras dispostas pela União. Tal proposta se baseia no pressuposto de que [...] “certos Estados possuem suficiente potencial político, administrativo e econômico para dispor até mesmo sobre certas competências que, hoje, o constituinte entrega – guiado pelo paternalismo centralizador, à União”.
319 OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2006. p. 31-
34.
320 OLIVEIRA, Régis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revistas dos Tribunais, 2006. p. 35-
36. No mesmo sentido, Jorge Miranda (MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituição. 2ª Ed. Rio de