Articulation, internalization and identification of theyyam by the theyyakkar in different generations

O Estatuto da Cidade tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e da cidade. Para isso, estabelece como uma de suas diretrizes a “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, mediante normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, considerada a situação socioeconômica da população e as normas ambientais” (HARADA, 2004, p. 41).

No Brasil, os assentamentos informais, hoje, são uma realidade em todas as cidades, mas é nas metrópoles que essa característica é mais marcante. As 11 maiores metrópoles brasileiras, no ano 2000, concentravam quase um terço do déficit de habitações de todo país.

A necessidade quantitativa, no Brasil, é de 7,2 milhões de moradias, concentradas nas áreas urbanas e nas faixas de mais baixa renda da população. Esse dado é baseado em um estudo do Ministério das Cidades (2004), definido a partir do Censo de 2000, do IBGE, que

considerou a soma de famílias de baixa renda vivendo em domicílios irregulares com inadequações de infraestrutura básica. Essa informação pode ser muito superior, se considerarmos que existem vários assentamentos irregulares com infraestruturas já instaladas.

Apesar da expressividade dos números, esses dados dão-nos um panorama geral da irregularidade, sem muita precisão, especificidades e sem a visibilidade que a questão merece. De qualquer maneira, trata-se de um problema que atinge todo o país e reflete, até hoje, a falta de políticas públicas de regularização fundiária e habitacionais, principalmente, voltadas para a população de baixa renda.

A irregularidade fundiária é uma questão estrutural das cidades brasileiras, caracterizada por um desenvolvimento urbano desordenado. Fala-se, com razão, na dimensão acentuada do “problema” da irregularidade no Brasil, chegando-se a percentuais que variam em torno de 40% a 70% do parque imobiliário existente.

O termo “irregularidade” estabelece uma “definição pela negação” (CARDOSO, 2003), ou seja, a “irregularidade” se define por tudo que não é “regular”. Isso dificulta a identificação do objeto a ser estudado, pois em um primeiro momento, o objeto a ser estudado é somente um “fato” que está em desacordo com a legislação ou com os procedimentos de controle urbanísticos. Nesse momento, definir a “irregularidade” pressupõe uma classificação, ou uma tipologia, que permita orientar a análise, levando-se em contas as diferenças significativas entre as formas de irregularidade encontradas. Essa classificação, no entanto, pode ser, em um primeiro momento, meramente descritiva, mas deve, num segundo momento, dialogar com as questões subsequentes (população afetada, causas e processos de produção), de forma a se construir um modelo com capacidade explicativa dos fenômenos e com capacidade de orientar a ação política.

A questão da irregularidade é mais complexa quando verificamos que não depende apenas do comportamento dos agentes privados, mas é também fruto da capacidade de atuação do setor público, de seu modelo de controle urbanístico, de sua capacidade de fiscalização e implementação da normativa urbanística e fundiária. E, ainda, que a atuação dos agentes privados deve ser vista na sua interação com o poder público, agindo e reagindo, estrategicamente, a essa atuação.

A regularização fundiária pode contribuir para a inserção plena do cidadão na cidade. Significa ter segurança, posse, endereço, identidade, acesso a serviços de infraestrutura e equipamentos coletivos. Propicia a transformação da economia informal em economia legal, o acesso dos moradores ao crédito para melhoria de suas habitações e, portanto, permite aos cidadãos o acesso à moradia digna e à cidadania. A legitimidade dos novos direitos junto aos

operadores de crédito é fundamental para essa inserção, tornando possível que os títulos de propriedade possam ser considerados garantia de empréstimos, para, por exemplo, melhorias habitacionais, dispensando os seguros que tanto oneram os financiamentos.

A regularização fundiária, paralelamente, poderá viabilizar a sustentabilidade da cidade porque reduzirá os passivos urbanísticos e ambientais, por meio de projetos que resultem na proteção e recuperação ambiental, com arborização, criação de parques, unidades de conservação e educação ambiental. Ao mesmo tempo, a inserção social dos habitantes deve ser articulada às políticas públicas, por meio da geração de emprego e renda, da participação social nos processos de gestão dessas áreas e de ações que assegurem a permanência dessa população, prevenindo, inclusive, a formação de novos assentamentos informais na cidade.

Nesse sentido, a regularização fundiária sustentável deve partir de uma visão integrada, na qual a regularização jurídica, dominial, seja combinada com a regularização urbanística e ambiental.

O Estatuto da Cidade propõe as diretrizes e dispõe de ferramentas aplicáveis ao encaminhamento das regularizações fundiárias. Porém, a prática tem apontado barreiras quase intransponíveis, com situações de impossibilidade relativa de regularização, caracterizada por demandas específicas associadas a legislações correlatas, dificultando a pretensão. Outras barreiras, embora de mais simples transposição, encontram o lapso temporal, entre pretensão a regularização e o deferimento da pretensão, extremamente dilatado.

A ineficiência do poder público produziu um enorme passivo a regularizar e o tornou refém de constantes ações curativas, com resultados tímidos, diante desse passivo, além de acumular novas demandas que se alastram pelo país, por conta da inexistência de medidas preventivas voltadas para retenção do problema.

No desenvolvimento de política urbana, não se deve priorizar a regularização fundiária, mas medidas que evitem a irregularidade. A regularização é complexa, trabalhosa, gera considerável dispêndio ao erário e exige esforço e sacrifícios para os municípios.

Entre as medidas de controle sobre as irregularidades, destaca-se o equilíbrio do mercado imobiliário, que em caso de necessidade, é imposto pelo poder público municipal. Entre as interferências da municipalidade, ressalta-se a concentração na equipagem de terrenos públicos com infraestrutura urbana adequada (equipamentos e serviços públicos), para que haja maior oferta de lotes urbanizados e a consequente redução de preços.

Nota-se que o conceito de instrumento curativo aplicado à Regularização Fundiária reflete sua epistemologia, considerando a falta de prevenção. Resta aos administradores tê-la como essencial, pois desta simbiose “cidade real” e “cidade legal ou ideal” emerge a

efetivação de possível equilíbrio na arrecadação pública, por meio de impostos imobiliários. O equilíbrio é proporcionado pela criação dos cadastros resultantes do processo regulatório.

Uma questão central relativa à regularização é a eficácia plena conferida às normas e princípios do Direito Urbanístico, os quais garantem aplicação dos instrumentos que possibilitam o uso racional e adequado do solo.

O grande desafio, nesse contexto, é o estabelecimento do diálogo entre a “cidade real” e a “cidade ideal e legal” – a primeira expõe os conflitos instaurados, enquanto a segunda omite. A flexibilização das normas urbanística permitirá o reconhecimento da pluralidade e diversidade da produção social.

Portanto, o esforço para a Regularização Fundiária assume grande importância. Hoje, é realizada conjuntamente com recursos do governo federal, participação dos Estados e sob a égide dos municípios, além da participação dos cartórios de notas e registro de imóveis.

Os planejadores tratam a informalidade como exceção e criam programas isolados e distintos de regularização fundiária, além de não se integram ao contexto das cidades. Os títulos ainda são objetos de troca de votos; portanto, a sua dinâmica de relação com os programas fundiários está ligada a situações políticas, tanto temporais (em épocas eleitorais), como publicitárias (entrega de unidades com objetivo quantitativo). Não há conjunção de programas, como emprego e renda, saúde e outros para garantir a permanência da população em condições dignas de habitação. Assim, automaticamente as áreas regularizadas são segregadas.

Os programas se colocam muito mais como protetores institucionais do que como respostas às demandas sociais. A insistência na limitação dos direitos nos programas de regularização gera novas informalidades. Não há cadastramentos, nem criação de mecanismos de recuperação de custos e de valorização; enfim, as pessoas são amontoadas em regiões segregadas.

Sabe-se que a regularização, regra geral, fomenta o mercado imobiliário informal, possibilitando aos beneficiários dos programas usarem o capital realizado, resultado da venda do imóvel, para sua sobrevivência ou para outros fins. Este fenômeno é constatável em toda a América Latina, pois não há controle do Estado, pós-regularização. Dessa maneira, caberia à municipalidade criar mecanismos para assegurar a permanência das famílias e uma fiscalização rígida impedindo a transferência dos imóveis.

Em todo o país, a tolerância tem fomentado as ocupações descontroladas de áreas urbanas, embora seja de conhecimento geral que o tempo de permanência nessas ocupações

gera direitos. Ainda assim, o governo, nas três esferas, não tem conseguido exercer um competente controle sobre o seu território.

Como enfrentamento ao passivo existente, responsável pela cidade ilegal e excludente, a Regularização Fundiária passou à pauta nacional. O direito subjetivo gerado pelas ocupações é invocado pela nova ordem jurídica urbanística, que passa a se consolidar a partir do efetivo reconhecimento ao direito de moradia.

A abordagem do tema habitacional remonta ao artigo 25 da Declaração Universal dos Direitos Humanos (ONU, 1948), mas a Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, que modificou o artigo 6º da Constituição Federal, o Estatuto da Cidade – Lei 10.257/2001- e a Medida Provisória (MP) nº 2.220, de 04 de setembro de 2001, permitiram alguns avanços na ordem jurídica brasileira aplicável ao tema fundiário. Essencialmente, esses institutos reconheceram o direito de moradia como um direito fundamental.

Destaca-se o Estatuto da Cidade como precursor para o avanço dos debates fundiários urbanos, pois trata das questões urbanas em várias dimensões e consolida a noção da função social e ambiental, da propriedade e da cidade, como o marco conceitual jurídico-político para a aplicação do Direito Urbanístico.

Contudo, ainda não há amplo entendimento sobre o impacto desta nova ordem jurídico- urbanística na gestão das cidades. A regularização fundiária, por exemplo, é vista como ação discricionária do Poder Público, e não como um direito subjetivo do ocupante. Portanto, é salutar a estratégia da criação de um programa específico pelos municípios, que trate desse importante tema.

A Lei nº 11.977, de 07 de julho de 2009, alterada pela Lei nº 14.424, de 16 de julho de 2011, define que a regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Esta lei estabelece normas disciplinadoras para a implantação e execução do programa de regularização fundiária sustentável, atendendo à população de baixa renda, visando à inclusão social, à garantia do direito social à moradia, ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

A construção do Plano de Regularização Fundiária Sustentável de Palmas se deu se maneira participativa, por meio de seminários, audiências públicas, eventos de capacitações

dos gestores e das capacitações das lideranças, processos relatados em produtos elaborados durante o plano.

As audiências públicas possibilitaram o conhecimento dos problemas fundiários específicos das regiões da cidade, promoveram o debate sobre as diretrizes e as propostas do plano, bem como creditaram novas informações acerca da real situação fundiária legal da cidade de Palmas.

Pode-se constatar que Palmas tem um contexto peculiar, haja vista tratar-se de uma capital com apenas 20 anos de fundação e 223 mil habitantes. Assim, a dimensão do problema fundiário está em diversas ocupações irregulares em áreas públicas, mas de pequenas dimensões e com baixa densidade demográfica.

Grande parte dos assentamentos em Palmas, incluídos no Plano de Regularização, estão localizados em áreas públicas municipais (Mapa 2). A visão histórica da situação denota que este tipo de ocupação é parte de uma estratégia da população, por existir um menor risco de remoção e uma probabilidade maior de aceder aos serviços públicos e aos benefícios da regularização da posse.

O objetivo do plano de regularização fundiária sustentável de Palmas é promover a regularização fundiária nos assentamentos consolidados, seja pela infraestrutura já instalada ou pela característica permanente das construções existentes, conforme análise de viabilidade técnica e urbanística, procurando integrá-las ao sistema urbano da cidade.

Cumpre destacar que o país conquistou importante avanço na urbanização das ocupações irregulares, mas os procedimentos esbarram na regularização jurídica. Essa condição se repete em Palmas, onde os resultados na emissão de documentos garantidores da posse, quando comparados com a necessidade da população, são ínfimos, em face da enorme burocracia e da legislação urbanística elitista.

Destacam-se dois aspectos de âmbito nacional, que refletem nas intervenções fundiárias na cidade de Palmas, relacionados à estagnação do avanço das regularizações fundiárias. O primeiro é a superação de um falso conflito existente entre a preservação ambiental e a regularização fundiária; o outro é a falta de percepção da indissociabilidade entre o direito e a gestão pública. Cabe a integração destes aspectos pelos eixos da participação popular, da descentralização dos processos decisórios e da compreensão da necessidade da articulação entre os atores envolvidos.

Nesse viés, é necessário o enfrentamento do problema fundiário com a construção de argumentos consistentes que validem essa nova ordem jurídica, por meio da pacificação da doutrina e jurisprudência, no campo do Direito Urbanístico.

As características do problema fundiário que se reflete em todo território nacional repete-se em Palmas, entre elas: a urbanização periférica e excludente; a atuação do mercado imobiliário especulativo; a valorização da propriedade privada; a carência de produção de moradia popular pelo Estado e a segregação socioespacial da população de baixa renda. Essas características trazem impactos sociais, jurídicos, econômicos e ambientais.

Os principais obstáculos de difícil transposição, em relação ao problema fundiário, encontram-se na própria legislação urbanística brasileira. Evidentemente, outros problemas do mesmo quilate são barreiras respeitáveis, como: valorização da propriedade individual, relação do direito ao meio ambiente se contrapondo ao direito de moradia, relação entre a cidade de fato e a cidade de direito e as especificidades urbanísticas se contrapondo às orientações jurídicas. Além dos não desprezáveis obstáculos de ordem financeira, que influenciam diretamente nos problemas de ordem técnica e jurídica.

Entre os aspectos institucionais municipais que dificultarão a efetivação de um programa fundiário, encontram-se instituições frágeis, ausência de integração entre os diversos órgãos envolvidos, processos complexos e burocráticos, ausência de dados reais e sistematizados, não continuidade nas ações administrativas de regularização e conflitos de propriedade no Registro Imobiliário.

Para a análise e interpretação da legislação que trata do urbanismo, elaboramos o quadro a seguir, que traz uma síntese sobre os instrumentos aplicáveis no Programa de Regularização Fundiária Sustentável de Palmas (Quadro 2).

OBJETO INSTRUMENTO _UTILIZADO CONCEITO