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A Lei da Ação Civil Pública, em seu artigo 5º, atribuiu legitimidade aos entes políticos e às entidades públicas123 para a propositura da ação coletiva por ela disciplinada. O mesmo se deu com o artigo 82 do Código de Defesa do Consumidor, em seus incisos II e III, com a ressalva de que, no caso das entidades públicas, há que se observar sua destinação específica para defesa dos interesses em litígio.

Assim, os entes da Federação encontram-se legitimados para a propositura de ação civil pública em defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, desde que essa defesa não seja caracterizada como interesse desse ente federado enquanto pessoa de direito público, mas sim interesse da sociedade, restando ao ente federado apenas o papel de representação.124

Consequentemente estará o ente federativo legitimado para propor a ação em qualquer outra região do país, desde que respeitado o direito material de titularidade da sociedade.125

Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery comentam que quando o Estado age nessa hipótese, não está ali na tutela de direito próprio, individual, mas de direito que transcende a individualidade.126

123 _{“Artigo 5º - (...) III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; IV - a autarquia, empresa}

pública, fundação ou sociedade de economia mista;”

124 _{Nesse sentido: “AÇÃO CIVIL PÚBLICA}

− Defesa dos consumidores. Assistência à saúde. Interesse ou direito coletivo. Distrito Federal. Legitimação Ativa. Art. 82, II, do CDC. I - Nos termos do art. 82, II, do Código de Defesa do Consumidor, tem o Distrito Federal legitimidade ampla para promover ação civil pública, visando a proteção de interesses ou direitos coletivos de associados, na referida unidade federativa, de empresa prestadora de serviços de saúde. II - Recurso especial conhecido e provido.” (STJ − RESP n. 168.051/DF, 1998/0019973-0, rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro).

125 _{“A ampla legitimação dos entes públicos para a tutela dos interesses ou direitos dos consumidores decorre}

de mandamento constitucional. O inc. XXXII do art. 5º, CF, com efeito, dispõe expressamente que incumbe ao Estado (no sentido amplo) promover, na forma da lei, a defesa do consumidor. E a defesa em juízo é, certamente uma das formas mais importantes de exercício dessa atribuição.” (WATANABE, Kazuo. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do anteprojeto, cit., p. 840).

126 _{“Quando o Estado federado move ACP, não está ali na tutela de direito seu, individual, mas de direito que}

transcende a individualidade. Para correta solução dos problemas processuais decorrentes da tutela jurisdicional dos direitos difusos e coletivos, não se pode raciocinar com o instituto do interesse processual, como se estivéssemos diante da tutela meramente individual. Assim, o Estado de São Paulo, legitimado que está pela norma comentada, tem, ipso facto, interesse processual em ajuizar ACP no Amazonas, para a tutela de direitos difusos.” (NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo

Civil comentado e legislação extravagante. 9. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais,

Para correta solução dos problemas processuais decorrentes da tutela jurisdicional dos direitos difusos e coletivos, não se pode raciocinar com o instituto do interesse processual, como se estivéssemos diante da tutela meramente individual. Assim, o Estado de São Paulo, legitimado que está pela norma comentada, tem, ipso facto, interesse processual em ajuizar ACP no Amazonas, para a tutela de direitos difusos.127

Assim, respeitando-se entendimentos contrários, poderíamos imaginar a hipótese do Estado do Amazonas ajuizando uma ação civil pública em São Paulo para a implementação de um controle mais eficaz sobre a comercialização de madeira oriunda da Região Amazônica, identificando-se claramente no exemplo o direito transindividual defendido, a legitimidade conferida pela lei e a conveniência de que a ação corresse pelo juízo da localidade.

É certo que não obstante a legitimação que lhes foi conferida desde a edição da Lei da Ação Civil Pública, os entes políticos ajuizaram pouquíssimas ações coletivas, deixando tal atividade por conta das entidades públicas ou do Ministério Público.128

Sérgio Shimura menciona que o Ministério Público faz presumir a seu favor a representatividade adequada e a pertinência temática, em função de sua finalidade institucional, mas para as pessoas jurídicas de direito público, para os entes da Administração indireta e órgãos públicos despersonalizados, é preciso a demonstração do interesse processual, concluindo que eles possuem legitimidade “mas devem demonstrar a utilidade do provimento jurisdicional e a razão pela qual estão agindo em juízo em determinada hipótese concreta”129. São exemplos a Fundação Procon, Anvisa, Ibama, Cetesb, Iphan; Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente), Condema (Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente), etc.

127 _{NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade, Código de Processo Civil comentado e}

legislação extravagante, cit., p. 1.515.

128 _{Rodolfo de Camargo Mancuso adverte que “é preocupante o fato de que a existência de uma democracia}

participativa, a par do apelo constitucional ao pluralismo na legitimação ativa para a ação civil pública (CF, art. 129, III e § 1º), parecem não ter seduzido os entes políticos, os quais vêm passando ao largo desse poder-dever que lhes vem cometido, inclusive na legislação infraconstitucional (Lei 7.347/85, art. 5º; Lei 8.429/92, art. 17). É compreensível que, nessas condições, venha o Ministério Público assumindo a maioria absoluta das iniciativas nesse campo, secundando pelas associações voltadas à defesa dos interesses metaindividuais” (Ação civil pública em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos

consumidores: Lei 7.347/85 e legislação complementar, cit., p. 146).

Em que pese tratar-se de entes públicos despersonalizados, é evidente que a disposição expressa da Lei de Proteção do Consumidor outorgou-lhes legitimidade ativa para ação coletiva. Como prelecionam Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery, a norma autoriza a propositura da ação coletiva pelos órgãos públicos de defesa do consumidor (e de outros interesses difusos), mesmo que não tenham personalidade jurídica. “Têm eles personalidade judiciária, podendo ser autores de demanda em juízo. Os PROCONs, por exemplo, podem agir em juízo, em nome próprio, por meio de seu diretor ou representante legal.”130

Todavia, há de se registrar que a legitimidade ativa conferida pela lei, a fim de atribuir mais eficácia à proteção dos direitos coletivos, não se estende também ao pólo passivo da ação, ou seja, os entes despersonalizados não podem ser réus, ante a ausência da personalidade jurídica.131

A natureza do direito tutelado sempre há de ser considerada em toda análise acerca da tutela coletiva; por isso, como visto anteriormente, ainda que se apresentem aparentes antinomias, há que se interpretar as regras de forma a viabilizar a solução da questão com a efetiva proteção do interesse supraindividual.

130 _{NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Leis civis comentadas. São Paulo: Revista dos}

Tribunais, 2006. p. 247.

131 _{“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO}

− Ação declaratória de nulidade de decisão administrativa. Aplicação de multa. Ilegitimidade passiva ad causam do PROCON. Falta de personalidade jurídica. Interpretação dos arts. 5º, inciso XXXII, da CF/88 e 81 e 82 do CDC. Nulidade do julgado. Inocorrência. I - O Tribunal a quo julgou satisfatoriamente a lide, pronunciando-se sobre o tema proposto, tecendo considerações acerca da demanda, tendo apreciado a questão acerca da legitimidade passiva da recorrida, ainda que não tenha expressamente dissecado acerca dos artigos apontados pela recorrente. II - Não há que se falar, ainda, em obscuridade do acórdão vergastado, pois esse expressou de forma transparente que a recorrida teria legitimidade ativa ad causam, com base nos arts. 81 e 82 do CDC, sendo que lhe falta a legitimação passiva em razão da falta de personalidade jurídica, inexistindo, portanto, contradição. III - A hipótese em tela diz respeito a ação declaratória de nulidade de decisão administrativa, ajuizada pela recorrente contra o PROCON de Campina Grande - PB, em que aquela foi condenada ao pagamento de multa no valor de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais), em razão de infração contra os interesses dos consumidores. IV - De acordo com os arts. 81 e 82 do CDC, os PROCONs possuem legitimidade ativa ad causam para a defesa dos interesses dos consumidores. Precedente: RESP n. 200.827/SP, rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJU, de 09.12.2002. V - No entanto, pela interpretação dos referidos artigos do Código Consumerista e do art. 5º, inciso XXXII, da CF/88, bem como de acordo com a doutrina pátria, ainda que tenham capacidade postulatória ativa, os PROCONs não podem figurar no pólo passivo das lides, eis que desprovidos de personalidade jurídica própria, mormente não extensível à legitimação passiva a regra prevista na Lei n. 8.078/90. VI - Recurso especial improvido.” (STJ − RESP n. 788006/PB, 2005/0169501-2, 1ª Turma, rel. Min. Francisco Falcão).